Histórico do PGD

Contextualização e visão geral do PGD

O Programa de Gestão foi um modelo de trabalho inicialmente previsto, no âmbito da Administração Pública Federal, no Decreto nº 1.590/95. Esse decreto, que dispunha sobre a jornada de trabalho dos servidores da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional mencionava a implementação do programa de gestão, com a possibilidade de dispensa do registro de ponto caso os resultados fossem efetivamente mensuráveis.  

O Programa de Gestão, porém, começou a ser implementado de forma generalizada quando a IN nº 65, de 30 de julho de 2020, trouxe as ferramentas necessárias à sua inclusão na pauta do serviço público brasileiro.  

Recentemente, o Decreto nº 11.072, de 17 de maio de 2022, estabeleceu regras para a instituição e o acompanhamento do programa nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, criando arcabouço legal mais robusto para o PGD. O Decreto também determina a criação de atos complementares necessários à execução do disposto no ato legal, o que deverá ocorrer até maio de 2023.  

Entre as principais atribuições do Programa de Gestão e Desempenho estão a substituição do controle de frequência dos servidores públicos federais pelo controle de produtividade baseado em resultados. Além disso, cria uma inovação nos arranjos de trabalho em relação ao local de exercício, pois permite que seja realizado em forma de teletrabalho (integral ou parcial) ou presencial, e em relação aos horários de execução, pois as atividades podem ser realizadas síncrona (como no caso de reuniões) ou assincronamente (como em tarefas que demandem maior nível de concentração).   

Como principais benefícios do PGD estão a promoção de gestão orientada a resultados, estímulo à cultura de planejamento institucional, aprimoramento do desempenho individual, otimização da gestão dos recursos públicos, melhoria da qualidade de vida dos participantes, atração e retenção de talentos, incentivo à cultura da inovação, fomento à transformação digital e, por fim, o estímulo à sustentabilidade ambiental.   

A implementação do PGD é facultativa aos órgãos da Administração Pública Federal. Atualmente, mais de 60% dos órgãos e entidades federais já implementaram o programa.  

Primeiros passos do PGD na Administração Pública Federal

No Brasil, em meados da década de 1990, no contexto das atividades da Secretaria de Administração Federal e, posteriormente, do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, a estrutura de gestão que operacionalizava políticas públicas foi repensada, de forma a conferir-lhe mais efetividade.  

Uma das dimensões inovadoras desse esforço foi repensar o controle de assiduidade – o famoso “ponto”. Importado do setor privado, o controle do horário de expediente foi definido e disseminado, a partir da década de 1930, pelo Departamento Administrativo do Serviço Público, servindo como mecanismo de punição e de premiação para servidores.  

A avaliação, contudo, mudou ao longo do tempo. A principal razão decorria da constatação de que estar no ambiente da repartição não gera automaticamente resultados para o cidadão. O foco na assiduidade, por si só, não controla o mais importante: as entregas efetivas do Estado à população.    

O Decreto Nº 1.590, de 10 de agosto de 1995, foi um dos marcos desse processo de se repensar a administração pública. O § 6º do art. 6º desse instrumento criou a possibilidade de, “em situações especiais em que os resultados possam ser efetivamente mensuráveis”, Ministros de Estado autorizarem suas unidades “a realizar programa de gestão”, com a obrigação de acompanhamento trimestral publicado no Diário Oficial da União. Isso habilitaria aos servidores a dispensa do controle de assiduidade.   

Entretanto, até o fim da década de 1990, há escassa evidência de que tenha havido criação de programas. As razões para o fracasso podem ser apontadas, primeiramente, ao fato de o Decreto nº 1.590 não ter definido o que efetivamente era o “programa de gestão” e não ter detalhado como se daria esse processo de mensuração e de acompanhamento trimestral.  

Pode-se afirmar que três fatores foram essenciais para transformar esse quadro e levar ao início de iniciativas pioneiras de programa de gestão. O primeiro foi a limitação do controle de assiduidade como mecanismo de incentivo de melhoria de resultados. O controle do “ponto” começou a significar uma administração arcaica, uma forma de focar nos meios e não nos fins. Os recursos administrativos devotados para a atividade tinham escasso valor gerencial e nada de positivo indicava sobre a direção das atividades dos servidores.    

O segundo fator veio da divergência de padrões gerenciais entre a administração privada e pública em um contexto de constrangimentos orçamentários e elevada supervisão sobre as políticas públicas por intermédio não só da sociedade como de instituições como o Tribunal de Contas da União, o Ministério Público e a Controladoria Geral da União. Termos como efetividade, eficiência, entrega, accountability e outros ensejavam não só um discurso gerencialista, como novas expectativas sobre os processos de gestão do setor público em uma busca para trocar controles rígidos hierárquicos pela supervisão de pares e pela capacidade de autogestão dos agentes públicos.    

Por fim, o mais relevante foi a revolução tecnológica que levou não só à disseminação de computadores pessoais como profunda reestruturação dos canais de comunicação e de sistemas de trabalho. Antes, o trabalho na repartição envolvia interações e processos administrativos físicos; com a progressiva digitalização dos serviços públicos, criou-se a possibilidade desses dois domínios serem desenvolvidos fora do ambiente tradicional de órgãos e entidades, no que em breve seria denominado como teletrabalho.   

Programa de Gestão e Teletrabalho 

O trabalho remoto (teletrabalho) e gestão por desempenho, na prática, não são novidades na administração pública brasileira. Para alguns, a própria Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990 já antecipava mecanismos cujo espírito dava suporte para melhorias constantes em gestão de pessoal.  

Já o Decreto 1.590/1995 trouxe inovações na definição de jornada de trabalho de servidores federais, bem como nos métodos pelos quais tais jornadas poderiam ser auferidas. Além de se configurar ali o primeiro passo em direção a novas formas de pactuação e controle do trabalho no serviço público, seu § 5º, já estava indicando que “o desempenho das atividades afetas aos servidores (...) será controlado pelas respectivas chefias imediatas”. Ao criar o Programa de Gestão, tal Decreto voltava-se para situações em que o resultado do trabalho pudesse ser mensurado, e seu controle feito pelo acompanhamento deste.  

O Decreto 7.133, de 19 de março de 2010, trouxe outra inovação importante, relativa aos critérios para avaliação de desempenho no setor público federal. Apesar de tal Decreto focar muito em gratificações, seu espírito já compreendia a diferença entre desempenho individual e institucional, e propunha fatores mínimos para avaliações como produtividade, conhecimento, trabalho em equipe, entre outros. Adicionalmente, foram criadas metas de referência para as avaliações, dando materialidade para as mensurações de desempenho.   

Outra importante medida nesse histórico veio da regulação das relações de trabalho no Brasil. Em 15 de dezembro de 2011, foi sancionada a lei nº 12.551. Ela introduziu o conceito de teletrabalho no arcabouço legal brasileiro, equiparando-o aos efeitos jurídicos da subordinação pessoal e direta no art. 6º da CLT.  

Já a Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017, trouxe novos institutos, incluindo na CLT o “Capítulo II-A – Do Teletrabalho”. Seus artigos 75-A a 75-E estabeleceram pela primeira vez o conceito de teletrabalho: “a prestação de serviços preponderantemente fora das dependências do empregador, com a utilização de tecnologias de informação e de comunicação que, por sua natureza, não se constituam como trabalho externo”.  

Até 2018, a gestão por desempenho e as experiências piloto de baixa escala de trabalho remoto foram pontuais e espalhadas pela administração pública federal. Sabe-se que, entre 2015 e 2018, 16 iniciativas de teletrabalho foram realizadas por diversos órgãos da APF, incluindo órgãos da administração direta como a CGU, a AGU, a RFB, o CARF, a PGFN, a SUFRAMA, o MDIC, MMA, MTUR entre outros. Também são conhecidos casos em institutos e agências como o INSS, o INPI, o ICMBIO, a ANVISA, a ANTAQ e a ANATEL.   

Em 31 de agosto de 2018, foi publicada a Instrução Normativa Nº 1 da Secretaria de Gestão do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Nascia, assim, a primeira regulamentação do programa de gestão criado em 1995 por intermédio de um normativo do órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec). Com 36 artigos, foi importante avanço conceitual, apresentando temas que até hoje influenciam a iniciativa, como “plano de trabalho”, “termo de ciência e responsabilidade” e “modalidade teletrabalho”.   

Havia grandes expectativas sobre como o programa de gestão, nessa nova fase, impactaria seus participantes. Em um mundo sem o controle de assiduidade, esperava-se deles capacidade de organização e autodisciplina, capacidade de cumprimento das atividades nos prazos acordados, capacidade de interação com a equipe, atuação tempestiva, proatividade na resolução de problemas, abertura para utilização de novas tecnologias e orientação para resultados (art. 10).  

A expansão do PGD na APF                                   

IN nº 65/2020

Nesse contexto de ruptura, a Instrução Normativa nº 65, de 30 de julho 2020 criou marco para a implementação do Programa de Gestão, tornando o processo de adoção bem mais flexível, fácil e customizável. Construída rapidamente no início da pandemia, tal normativo estava muito centrada no teletrabalho, com foco no controle do esforço individual.  

Em dezembro de 2020, nove órgãos e entidades já haviam promulgado suas portarias de regras gerais. Do ponto de vista contextual, foi um período de grande experimentação institucional e normativa. Neste último caso, por exemplo, destaca-se o Ofício Circular SEI nº 1069/2020, do Ministério da Economia, que autorizava a retirada de equipamentos tecnológicos da repartição para serem utilizados pelos servidores em suas residências.  

O ano de 2021 foi marcado pelo avanço do PGD nos órgãos e entidades. Discussões sobre novas regulamentações para o PGD são iniciadas visando a alteração da IN 65 e também a discussão de um novo decreto, com um novo modelo para o PGD.   

Decreto nº 11.072/22 e regulamentações 

O Decreto Nº 11.072, de 17 de maio de 2022, trouxe inovações para o PGD. ​Definiu os tipos de atividades que poderiam ser realizadas por meio dos planos de trabalho; o quantitativo de vagas que deveriam ser observado por órgãos e entidades; vedações à participação dependendo dos vínculos e situação funcional de servidores; apontou para discussões sobre o nível de produtividade a ser buscado por trabalhadores em teletrabalho; introduziu o conteúdo a ser observado nos termos de ciência e responsabilidade de participantes do PGD; definiu prazos de antecedência mínima para convocações e comparecimento; além de versar explicitamente sobre o teletrabalho no Exterior.​  

No início de abril de 2023, 120 órgãos e entidades estavam com o PGD em execução, o que representa 61% da APF com o programa instituído. Com isso, o PGD já se tornou uma realidade para milhares de servidores e esse avanço apresenta novos desafios de gestão e regulação.  

Depois da publicação da IN 89, de 13 de dezembro de 2022, a qual teve vigência de apenas 28 dias e foi revogada pela IN 2, de 10 de janeiro de 2023, o PGD encontra-se em sua nova fase de aprimoramento. 

Neste contexto, a IN nº 24/2023 tem como principal objetivo incentivar a gestão por resultados em toda a administração pública federal, conforme parâmetros previstos no Decreto Nº 11.072/2022. O texto normativo foi resultado de ampla pesquisa da equipe técnica do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), que contou com a participação de grupos focais com representantes de órgãos e entidades.  

Acredita-se que a nova IN aprimorará a implantação de mecanismos de gestão por resultados, tornando melhores os instrumentos, rotinas e compromissos que precisam ser firmados para extrair resultados ainda expressivos com a execução do programa.