Lei sancionada em 2 de maio aperfeiçoa normativos sobre relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central

Leia o Relatório Especial sobre o Relacionamento entre o Tesouro Nacional e o Banco Central

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A Lei nº 13.820/2019, sancionada em 2 de maio de 2019, representa importante aperfeiçoamento no relacionamento entre a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o Banco Central do Brasil (BCB), alinhando a estrutura institucional do Brasil às melhores práticas internacionais na gestão das políticas monetária, fiscal e de gestão da dívida pública.

O novo normativo permite que os resultados financeiros mais voláteis fiquem restritos ao relacionamento entre STN e BCB, evitando seu impacto em outros setores da economia. Também assegura ao BCB quantidade adequada de instrumentos para gestão da liquidez na economia.

Os três principais pontos de destaque da Lei nº 13.820/2019 são: estabelecimento de novas regras para a destinação dos resultados do BC; reforço ao arcabouço que assegura à autoridade monetária os instrumentos necessários à execução eficiente da política de controle da inflação; e simplicidade, simetria e aumento da transparência no fluxo de títulos e recursos financeiros entre as instituições.

O resultado do BCB

A acumulação de reservas internacionais pelo país, principalmente após 2006 (Gráfico 1), contribuiu para a solidez da economia brasileira. Entretanto, o maior volume de ativos em moeda estrangeira no BCB trouxe volatilidade aos resultados do balanço da instituição. Em momentos de desvalorização cambial, o BCB tem elevados resultados positivos, ocorrendo o inverso em momentos de valorização cambial.

De acordo com a legislação até então vigente, esses resultados, se positivos, eram transferidos à STN sob a forma de recursos financeiros, e, se negativos, cobertos pelo Tesouro com títulos, emitidos em favor do BCB. Foram expressivos os fluxos financeiros entre Tesouro e BCB nos últimos anos em função da regra acima descrita (Gráfico 2).

As transferências do BCB para a STN, no período de 2008 a 2018, totalizaram R$ 1.015,5 bilhões, dos quais R$ 709,2 bilhões (70%) corresponderam à equalização cambial, isto é, foram fluxos associados diretamente ao tamanho das reservas e às oscilações das taxas de câmbio, sendo os R$ 306,3 bilhões (30%) restantes relativos aos demais itens do balanço da autoridade monetária. No mesmo período, a STN transferiu R$ 714,8 bilhões para o BCB em títulos da dívida pública, sendo R$ 695,4 bilhões (97%) para cobertura da conta cambial e R$ 19,4 bilhões (3%) em função do resultado dos demais itens do balanço.

Fonte: Elaborado pela STN. A operação de equalização cambial foi instituída pelo art. 6º da Medida Provisória (MP) nº 435, de 28 de junho de 2008, convertida na Lei nº 11.803, de 2008. Para a construção desta série entre 2001 a 2007, utilizou-se como referência a rubrica custo da manutenção das reservas cambiais, que é disponibilizada nas notas explicativas das demonstrações contábeis do BCB.

O resultado de equalização cambial é o resultado financeiro do BCB oriundo do custo de financiamento das reservas cambiais e das operações com derivativos cambiais realizadas no mercado interno. Já o resultado dos demais itens do balanço refere-se a operações com carteira de títulos públicos federais, base monetária e operações compromissadas, entre outros itens não referenciados à variação cambial.

O principal problema do modelo vigente é que os resultados cambiais positivos, ao serem automaticamente transferidos ao Tesouro Nacional, abrem a possibilidade de pagar, direta ou indiretamente, despesas primárias com recursos que não constituem receita primária. Por outro lado, quando o BCB registra resultado negativo em operação cambial em decorrência da flutuação do câmbio, não há disponibilidades no balanço daquela instituição para fazer frente ao prejuízo. Isso leva à necessidade de aporte de títulos da STN à autoridade monetária, elevando a dívida pública em poder do BCB.

As alterações da Lei nº 13.820/2019 têm como objetivo diminuir a frequência e a magnitude dos fluxos de transferências entre as duas instituições, eliminando a possibilidade de cobertura direta ou indireta de despesas primárias com recursos provenientes de resultados cambiais do BCB e, ao mesmo tempo, levando a menor expansão da dívida pública.

A partir do novo normativo, os resultados cambiais positivos constituirão reserva contábil no balanço do BCB quando este registrar resultado positivo com as operações cambiais. Essa reserva será usada posteriormente para a cobertura de eventuais resultados negativos.

Em caso de a reserva se exaurir e ainda restarem resultados negativos a cobrir, isso será feito por meio de redução do patrimônio líquido do BCB até que este atinja 1,5% do ativo do Banco. Se ainda assim houver resultado negativo a cobrir, o TN emitirá títulos a favor do BCB.

Em consequência, haverá menor troca de pagamentos entre TN e BCB, e um sistema mais transparente de cobertura de resultados negativos do BCB, refletindo-se em menor endividamento público e menor espaço para expansão de despesas primárias.

Aperfeiçoamento na gestão do controle da inflação

O BCB conta com uma carteira de títulos públicos de responsabilidade do Tesouro Nacional que é utilizada como lastro nas operações de mercado aberto, também conhecidas como compromissadas. A finalidade dessas operações é administrar a liquidez da economia e, assim, manter a inflação sob controle.

A esse respeito, a Lei nº 13.820/2019 fortalece o arcabouço institucional para assegurar que o BCB disponha dos instrumentos necessários à execução eficiente da política monetária, ao definir um mecanismo automático para os aportes sempre que a carteira de títulos livres do BCB atinja percentual igual ou inferior a 4% da carteira total. Abaixo desse nível a STN deve emitir novos títulos para o Banco, sem contrapartida financeira. Essa medida garante que o BCB sempre tenha títulos em montante suficiente para adequada execução da política monetária. Sob condições específicas, os títulos aportados com essa finalidade poderão ser cancelados futuramente.

Anteriormente à Lei nº 13.820/2019, a sistemática vigente de garantia deste estoque mínimo de títulos estava regulamentada pelo Ministério da Fazenda, por meio da Portaria MF nº 241/2009, a qual determina que o TN emita títulos em favor do BCB, sem contrapartida financeira, sempre que a sua carteira de títulos livres atingir valor inferior a R$ 20 bilhões. Com base na referida Portaria, entre 2008 e 2018, o Tesouro Nacional emitiu R$ 137,1 bilhões em favor do BCB para a recomposição de carteira livre.

Aperfeiçoamento na gestão da dívida pública

A diminuição do volume de emissão de títulos do Tesouro para BCB constitui outro importante avanço do novo arranjo institucional. Como já comentado, tal redução ocorrerá em virtude da criação de uma reserva com o resultado positivo das operações cambiais, que poderá ser usada posteriormente na cobertura de eventuais resultados negativos do BCB. Dessa forma, a carteira de títulos do BCB deixará de crescer em razão da cobertura dos resultados negativos de seu balanço patrimonial. Consequentemente, a União tende a gastar menos com o pagamento de juros dos títulos da carteira do BCB no futuro, representando, portanto, uma vantagem para a gestão da dívida pública.

A redução do crescimento da carteira de títulos públicos detida pelo BCB é favorável para a evolução do indicador Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) apurado segundo metodologia do Fundo Monetário Internacional (FMI). Esse indicador, normalmente empregado para comparações entre países, contabiliza toda a carteira de títulos públicos em poder da autoridade monetária, e não apenas os títulos usados como lastro nas operações compromissadas com o mercado.