Exposição da União a riscos fiscais totaliza R$ 4,2 trilhões ao final de 2019

Dados estão no Relatório de Riscos Fiscais da União, publicado nesta sexta-feira (27/12) pelo Tesouro Nacional

A exposição da União a riscos fiscais se elevou durante o ano de 2019 e chegou ao montante de R$ 4,2 trilhões, apresentando um aumento de R$ 507 bilhões em relação ao registrado ao final de 2018, quando somava R$ 3,7 trilhões. Os dados estão no Relatório de Riscos Fiscais da União (RRF), publicado nesta sexta-feira (27/12) pelo Tesouro Nacional. Esta é a primeira edição do documento, que terá periodicidade anual e o objetivo de complementar o papel desempenhado pelo Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Riscos Fiscais são possibilidades de ocorrências de eventos capazes de afetar as contas públicas, prejudicando o alcance dos resultados fiscais estabelecidos como objetivos e metas. Os riscos fiscais apresentados no RRF se dividem em duas categorias. A primeira trata dos riscos fiscais relacionados a variações em parâmetros macroeconômicos, tais como inflação, atividade econômica, massa salarial, taxas de juros e câmbio. Essas oscilações impactam as receitas e despesas públicas e produzem consequências sobre a trajetória da dívida pública. A segunda categoria trata dos riscos fiscais específicos, que englobam demandas judiciais contra a União, garantias, riscos associados a programas de governo e a haveres da União, riscos derivados do relacionamento com entes subnacionais e empresas estatais, entre outros.

Riscos relacionados a parâmetros macroeconômicos

O documento aponta que aproximadamente 93% da receita primária está sujeita à volatilidade de variáveis macroeconômicas. A variação do PIB real representa a maior fonte de risco, seguida da variação da inflação e da massa salarial. A variação de 1 p.p. no PIB real impacta em R$ 7,1 bilhões a receita primária, enquanto a alteração de 1 p.p. na inflação a impacta em R$ 6,8 bilhões. A variação de 1 p.p. na massa salarial nominal se reflete em uma alteração de R$ 4,1 bilhões na receita primária, principalmente pela variação da arrecadação da contribuição previdenciária.

Pelo lado da despesa primária, a volatilidade está ligada às variações do salário mínimo e do INPC, impactando principalmente as despesas com benefícios previdenciários e assistenciais, o pagamento de seguro-desemprego e o pagamento de abono-salarial. A soma dessas despesas corresponde a aproximadamente 52% da despesa primária total. O aumento de um real no salário mínimo implica um aumento líquido de R$ 206 milhões no déficit do RGPS, de R$ 60,2 milhões nos benefícios assistenciais e de R$ 30,9 milhões nos benefícios do FAT (seguro-desemprego e abono salarial).

A dívida bruta do Governo Geral (DBGG) é impactada principalmente pela variação da taxa de juros e da inflação e, de forma residual, pela variação do câmbio. Por um lado, o relatório aponta que há elevada probabilidade de estabilização ou redução do endividamento como proporção do PIB em 2023. Por outro, explicita que, devido ao seu prazo médio reduzido e ao elevado percentual de dívida indexada à taxa Selic, a trajetória da dívida pode ser significativamente impactada em cenários de elevação dos juros.

Ainda que a perspectiva sobre a trajetória do endividamento público tenha apresentado melhora significativa, como consequência das reformas aprovadas, choques adversos sobre juros, PIB real e resultado primário podem prejudicar sua estabilização. De fato, o aumento de 1 p.p. na taxa Selic no período de 2020 a 2022 leva a um aumento de 1,63 p.p. na razão da DBGG sobre o PIB em 2022, enquanto reduções de 1 p.p. para o mesmo período no PIB real e no resultado primário levam, respectivamente, a um aumento de 3,21 p.p. e de 4,08 p.p. no endividamento relativo ao PIB em 2022. Em um cenário onde os choques adversos sobre juros, PIB real e resultado primário são combinados, a elevação da DBGG pode chegar a 9,23 p.p. em 2022.

Risco fiscais específicos

Os riscos fiscais específicos possuem naturezas distintas e a soma de suas exposições corresponde ao montante de R$ 4,2 trilhões. Tais riscos podem se materializar tanto pelo não recebimento de receitas associadas a ativos da União quanto pela elevação de despesas não previstas relacionadas aos passivos da União. Durante o ano de 2019, a exposição relacionada aos ativos chegou a R$ 1,4 trilhão enquanto a exposição associada aos passivos alcançou o patamar de R$ 2,8 trilhões.

Ações judiciais

Os passivos associados a ações judiciais são responsáveis por 51% do total dos riscos específicos, sendo classificados em ações judiciais de risco provável e de risco possível. O valor do estoque de ações judiciais contra a União aumentou 290% de 2014 a 2019, passando de R$ 559 milhões para R$ 2.184 bilhões, sendo 29% com perda provável e 71% com perda possível, com elevada concentração em ações de natureza tributária (inclusive previdenciária). A realização de despesas anuais decorrentes de perdas judiciais tem acompanhado este movimento ascendente: enquanto em 2014 esse gasto correspondia a 2% da despesa primária total (R$ 19,8 bilhões), em 2020 a estimativa se aproxima de 4% da despesa primária total (R$ 53 bilhões, conforme dotação orçamentária constante no PLOA).

Estados e municípios

Já os riscos decorrentes da relação da União com os entes federativos chegam ao montante de R$ 741,2 bilhões, sendo que R$ 627,2 bilhões estão ligados aos haveres da União junto a esses entes e R$ 113,9 bilhões a passivos financeiros. Ainda, apesar de não se configurarem como riscos fiscais na definição adotada no relatório, foram identificados impactos estimados de propostas legislativas que alteram o relacionamento fiscal entre os entes da federação, em um horizonte de dez anos, no valor de aproximadamente R$ 1.400,6 bilhões. Trata-se de propostas que beneficiam os entes subnacionais, ao mesmo tempo em que oneram a União.

Dívida ativa

Sobre os demais riscos relacionados a ativos, destacam-se no RRF aqueles ligados à Dívida Ativa da União – DAU e aos haveres financeiros não relacionados com entes subnacionais. A Dívida Ativa refere-se a valores em favor da União que não foram pagos pelos devedores em seus vencimentos, ficando o governo autorizado a cobrar juros, multa e atualização monetária sobre os montantes devidos. O relatório aponta que, de um ativo contingente de R$ 2.340 bilhões, é esperada a recuperação de apenas R$ 403 bilhões, com a maior parte impactando o resultado primário. Observou-se ainda em 2019 uma redução dos haveres financeiros da União não relacionados a entes subnacionais, que passaram de R$ 395 bilhões observado em 2018 para R$ 354 bilhões ao fim do primeiro semestre de 2019, motivada principalmente pela diminuição de saldos de empréstimos concedidos a instituições financeiras.

Garantias da União

Quanto às garantias, o documento avalia os riscos relacionados às dívidas garantidas pela União, ao Fundo Garantidor de Exportações – FGE e aos fundos garantidores privados que contam com participação da União. De 2016 até agosto de 2019, as honras de garantias da União alcançaram o montante de R$ 16,5 bilhões, sendo que o valor não executado de contragarantias, devido a ordens judiciais expedidas, chega a R$ 4,2 bilhões. Em relação ao FGE, o valor indenizado até agosto de 2019 foi de US$ 725,3 milhões, dos quais US$ 351,2 milhões foram realizados em 2018 e US$ 322,5 em 2019. Já com respeito aos fundos garantidores privados, são descritos os saldos das participações da União em cada fundo, que contaram com aportes de mais de R$ 12 bilhões desde 2004. Eventual acionamento das garantias concedidas significa a perda de recursos, que pode ser significativa. Um exemplo citado no documento é o Fundo de Garantia da Construção Naval – FGCN, que honrou garantias no montante de R$ 4,7 bilhões.

Empresas estatais

No que tange aos riscos relacionados a empresas estatais, o documento avalia que é baixo o risco de a União ter que realizar algum tipo de aporte de capital, em 2020, em suas instituições financeiras. Quanto ao setor não financeiro, algumas empresas vêm apresentando deterioração de suas situações econômico-financeiras.

Fies

Ao final do primeiro semestre 2019, o valor do estoque da exposição de operações já concedidas no âmbito do Fies chegou a R$ 103,7 bilhões. Desse montante, R$ 53,2 bilhões correspondem ao saldo devedor integral dos contratos em atraso, o que representa 51% do total da carteira. Quando se avalia apenas os contratos que estão em fase de amortização – desconsiderando as parcelas devidas nos casos de utilização e carência – o saldo devedor integral dos contratos considerados inadimplentes alcança o valor de R$ 12,8 bilhões, representando 41,8% do valor total da dívida na fase de amortização.

Desastres naturais

Em uma amostra de 80 países, os desastres naturais custaram entre 1,6% e 6% do PIB, no período de 1990 a 2014, enquanto no Brasil foram gastos entre 0,01% e 0,06% do PIB, ao ano, de 2012 a 2019, nas ações voltadas a esses eventos. O processo orçamentário da Gestão de Riscos e Desastres tem apresentado avanços, sendo o caso das ações de Defesa Civil que, a partir de 2017, passaram a contar com dotações específicas já na etapa inicial do orçamento, mas que até então contavam apenas com recursos de créditos extraordinários.

Impacto demográfico

A estimativa de impacto da evolução demográfica brasileira sobre as despesas selecionadas de saúde e educação, no período de 2019-2027, é de R$ 9,4 bilhões em demanda adicional por despesas públicas, reflexo da modificação da estrutura etária, com aumento do número de idosos e redução do número de jovens na população.