Estudo recomenda ampliação de espaços de deliberação nos processos de formulação orçamentária, controle e avaliação dos gastos públicos

A criação de uma instância de notáveis e a instituição de comitê deliberativo para tratar de temas relativos ao Tesouro e Orçamento são as principais recomendações do estudo Arquitetura Organizacional do Orçamento e Tesouro, elaborado com a finalidade de identificar o modelo de estrutura organizacional que melhor integra os macroprocessos de gestão orçamentária, fiscal e financeira. As medidas trariam ganhos pela ampliação dos espaços de deliberação dos processos de formulação orçamentária, controle e avaliação dos gastos públicos, enfatizando a importância da participação conjunta de diferentes atores na tomada de decisão do governo.

Financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o estudo teve como questão de investigação “Qual o melhor arranjo de estrutura organizacional a ser adotado a fim de promover a melhor integração entre os macroprocessos de gestão orçamentária, fiscal e financeira?” Para responder à pergunta, foi feito levantamento de informações sobre como as macrofunções de Orçamento e Tesouro estão dispostas na estrutura organizacional do Ministério da Economia no Brasil e realizado benchmarks com 10 países (Alemanha, Austrália, Canadá, Chile, Espanha, Estados Unidos, França, Peru, Portugal e Reino Unido) sobre o modelo de estrutura organizacional das unidades que exercem funções de Orçamento e Tesouro.

Todas as análises foram comparadas com o modelo brasileiro, que possuí a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a Secretaria do Orçamento Federal (SOF) como principais unidades responsáveis pelos macroprocessos de gestão orçamentária, fiscal e financeira no Brasil. Desde 2019, ambas as secretarias estão vinculadas a uma mesma unidade (inicialmente Secretaria Especial de Fazenda, depois Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento) dentro do Ministério da Economia, arranjo que, de acordo com nota técnica elaborada pela STN em 2022 citada no estudo, favorece o processo de diálogo e a articulação em busca do equilíbrio e solidez fiscal.

À luz das experiências investigadas, a análise aponta que existem arranjos diversos para realização das atividades de Orçamento e Tesouro. Esses arranjos podem se configurar em dois modelos diferentes, de modo que as estruturas de Orçamento e Tesouro podem ser vinculadas a um mesmo ministério (modelo centralizado) ou subordinadas a ministérios diferentes (modelo descentralizado).

Na maioria dos países estudados, o modelo mais comum para as atividades de Orçamento é o centralizado, com as pastas responsáveis por essas funções abaixo da mesma liderança estratégica. Este arranjo é observado em seis países (Alemanha, Chile, França, Peru, Portugal e Reino Unido). Em outros quatro países estudados (Austrália, Canadá, Espanha e Estado Unidos) foi observada a existência do modelo descentralizado, onde as unidades que exercem as funções de Orçamento e Tesouro estão subordinadas a diferentes ministérios.

Dente as vantagens indicadas do modelo centralizado destaca-se o fortalecimento da visão sistêmica do ciclo orçamentário-financeiro, contribuindo com a integração e a transversalidade da estratégia, dos macroprocessos, dos sistemas e das pessoas, incentivando a eficiência e a inovação. Além disso, de acordo com o estudo, a existência de uma liderança unificada e mediadora potencializa o alinhamento conceitual das atividades e permite dirimir divergências de processos e posições técnicas.

Na perspectiva do modelo descentralizado, destaca-se que os países que adotam esse arranjo fortalecem a especialização e autonomia para o desempenho das atividades de Orçamento e Tesouro, contribuindo com a independência na atuação e nas atribuições das pastas no sentido de gerar pesos e contrapesos (checks and balances).

Além desses pontos, outro aspecto identificado na realização do benchmark nos países selecionados é a divisão das atividades de Tesouro em mais de uma estrutura, sendo comum existirem nesses modelos organizacionais órgão específicos voltados para exercer as funções de Gestão da Dívida Pública e Contabilidade.

Segundo a pesquisa, há uma diversidade de arranjos possíveis que foram identificados a partir do benchmark realizado nos países selecionados, deixando evidente o grande desafio de concepção de modelos organizacionais otimizados, que favoreçam o alcance da estratégia governamental a partir de uma eficiente e bem estruturada gestão orçamentária, financeira e fiscal. Os quadros comparados e as análises desenvolvidas na pesquisa, no entanto, oferecem um panorama geral sobre o tema e podem subsidiar futuros arranjos na estrutura organizacional dos órgãos responsáveis pelos macroprocessos de gestão orçamentária, fiscal e financeira, de forma a alinhá-los às melhores práticas internacionais e possibilitar a geração de mais resultados.

O estudo, realizado entre setembro e novembro de 2022, pode ser acessado em Arquitetura Organizacional do Orçamento e Tesouro (versão completa) e Arquitetura Organizacional do Orçamento e Tesouro (versão sintética).