Decreto traz mudanças na regulamentação de restos a pagar da União

Entenda quais são as mudanças promovidas pelo Decreto de Restos a Pagar publicado hoje - Decreto 9.428

A mudança na sistemática de inscrição e cancelamento de Restos a Pagar (RAP) publicada hoje no DOU representa um grande avanço na melhoria  do controle do saldo de RAP, que cresceu muito após 2008, tornando-se quase um orçamento paralelo. No final de 2017, o saldo de restos a pagar não processados e não liquidados somava R$ 128 bilhões. Mais da metade do investimento público da União no ano se dá por meio de pagamento de restos a pagar.

Há dois tipos de Restos a Pagar (RAP): os processados e os não processados. O RAP processado refere-se a despesas que foram empenhadas e liquidadas, mas ainda não foram efetivamente pagas. O ordenador da despesa reconheceu que o serviço foi prestado ou que o investimento foi realizado, mas ainda não teve o saque na conta única do Tesouro.  O saldo de RAP processado não cresce muito ao longo dos anos.

O segundo tipo é o RAP não processado, quando a despesa do orçamento do ano foi empenhada, mas não foi liquidada e nem paga. Neste caso, quando termina o ano, uma despesa que está apenas empenhada e não é cancelada se transforma em RAP não processado. É esse segundo tipo de RAP que tem crescido substancialmente ao longo dos anos.

No final de 2017, o saldo de RAP não processado foi de R$ 128 bilhões, ante R$ 55 bilhões no final de 2007. Esse saldo já chegou a ser de R$ 190 bilhões, no final de 2014, em decorrência, entre outras, do acúmulo de subsídios devidos pelo Tesouro Nacional a bancos públicos.

Saldo de Restos a Pagar Processados e Não Processados – valores correntes – R$ bilhões

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O problema com um saldo de mais de R$ 100 bilhões de RAP não processado é que, além de parte dessas despesas empenhadas concorrerem com o orçamento do ano, há ainda o agravante que muitas vezes essa despesas não são executadas (liquidadas) e não há um critério estabelecido de cancelamento desses RAPs.

A regra geral de bloqueio para RAP não processado é que, se a despesa não foi liquidada até 1 ano e meio depois de sua inscrição, aquele empenho seria bloqueado. Posteriormente, o ministério poderia desbloquear o empenho, alegando que a obra seria executada e, se não fosse, não havia regra alguma para cancelamento dessa despesa, que poderia passar anos como RAP não processado. Adicionalmente, a legislação que estava em vigor abria exceções para o bloqueio de RAP não processado para as despesas do PAC, saúde e educação.

Em resumo, pelas regras que estavam em vigor até o início de junho de 2018, era muito difícil o governo controlar o crescimento do saldo de RAP não processados e diversos projetos de investimento que nem mesmo começaram depois de vários anos da sua aprovação no orçamento.

Toda essa sistemática de inscrição, bloqueio e cancelamento de restos a pagar muda com a publicação do Decreto 9.428 da Presidência da República de 28 de junho de 2018.  As principais mudanças foram três.

Primeiro, a única exceção para regra de bloqueio para RAP não processado que não foram liquidados depois de 1 ano e meio de sua inscrição passam a ser os gastos com saúde e emendas individuais impositivas. Até então entravam nessa exceção as despesas empenhadas do PAC e do Ministério da Educação ( § 3 ^o Art. 68  modificado pelo Art. 1 ^o do Decreto 9.428) .

O RAP não processado dessas duas despesas (saúde e emendas individuais impositivas) são em geral RAP que não são passíveis de cancelamento, pois apesar da despesa não ter sido liquidada e paga no ano de sua aprovação no orçamento, elas foram computadas como despesas obrigatórias no ano em que ocorreu o empenho.

Segundo, antes não existia uma regra de cancelamento de RAP não processados que foi bloqueado e, posteriormente, desbloqueado pelos ministérios setoriais. A partir do Decreto 9.428, se houver desbloqueio de RAP não processado, mas não houver liquidação em até 1 ano e meio após o seu bloqueio, eles serão automaticamente cancelados ( § 7 ^o Art. 68  modificado pelo Art. 1 ^o do Decreto 9.428).

Por exemplo, em meados de junho de 2018, o saldo de RAP não processado era de R$ 78,4 bilhões, dos quais R$ 42,7 bilhões eram de RAP não processados (empenhos) dos orçamentos de 2007 a 2016 que não haviam sido ainda liquidados. Desse total, o que não for liquidado até o final de 2019 deverá ser automaticamente cancelado, o que hoje significaria um cancelamento potencial de até R$ 42,7 bilhões de RAP no final de 2019.

Terceiro, a partir da publicação do Decreto 9.428, o Ministro da Fazenda passa a ter o poder de limitar a inscrição de Restos a Pagar de todos os ministérios setoriais. O estabelecimento de um limite de inscrição de RAP pelo Ministro da Fazenda passa a ser possível, mas não é obrigatório. O objetivo dessa decisão é controlar não apenas o saldo de RAP, mas também ter um instrumento em caso de risco de descumprimento do Art. 42 da LRF, que estabelece que o saldo de RAP no término de um mandato deve ser compatível com o caixa que o governo deixa para o seu pagamento ( Art. 68-A modificado pelo Art. 1 ^o do Decreto 9.428).