Garantias da União
O Portal de Garantias da União, criado em 2018, é uma ferramenta de transparência à sociedade com conteúdo amplo no que se refere às garantias concedidas pela União a operações de crédito contratadas pelos entes da Federação. Desta forma, este Portal contribui para fomentar o controle social da atuação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) como órgão responsável dentro do Ministério da Fazenda pela análise e recomendação à concessão dos avais solicitados pelos entes subnacionais, suas empresas e pelas empresas federais. Cabe dizer que essa é uma iniciativa voluntária da STN com o intuito de prover acessibilidade às informações de maneira ainda mais transparente.
O conteúdo do Portal de Garantias da União está organizado da seguinte forma:
• Critérios de elegibilidade para concessão de garantias do Tesouro aos tomadores de recursos;
• Relatórios Mensal de Honras de Avais e Quadrimestral de Garantias; Limites estabelecidos pelo Senado Federal;
• Ações de modernização do Sistema de Garantias da União;
• Resoluções e funcionamento do Comitê de Garantias da STN;
• Portarias MF e STN relacionadas à concessão de Garantias pela União; e
• Manuais, fluxos de procedimentos e legislação aplicável.
O Sistema de Garantias da União é um dos pilares do regramento fiscal do Brasil, estruturado para assegurar o equilíbrio das contas públicas e a responsabilidade dos agentes na condução da política fiscal, assim como garantir o enquadramento legal quanto à natureza do endividamento dos entes públicos, incluídos os da esfera federal e subnacional. Conforme ilustrado nos fluxos abaixo, o Sistema de Garantias da União engloba uma série de processos desempenhados pelos diversos órgãos da estrutura do Poder Executivo e do Poder Legislativo.
Operação de Crédito Externo
Operação de Crédito Interno
Fonte e elaboração: Tesouro Nacional.
Tendo em vista a missão da STN de gerir as contas públicas de forma eficiente e transparente, zelando pelo equilíbrio fiscal e pela qualidade do gasto público, atuando de forma diligente em defesa do equilíbrio fiscal intertemporal e da sustentabilidade da dívida pública, o fluxo de trabalho referente às concessões de garantia pela União no âmbito desta Secretaria engloba:
Concessão da Garantia
• Verificação do cumprimento de limites e condições (LRF, resoluções do Senado Federal, entre outros);
• Critérios de elegibilidade à concessão de garantia da União.
Controle de Garantias
• Estatísticas sobre as garantias concedidas;
• Acompanhamento do limite global de garantias definido pelo Senado Federal.
Execução de Garantias
• Estatísticas sobre as garantias honradas;
• Execução das Garantias: a União honra a garantia concedida, realizando o pagamento ao credor da operação.
Execução de Contragarantias
• Estatísticas sobre as contragarantias executadas;
• Execução das contragarantias: a União executa as contragarantias oferecidas pelo ente contratante.
Comitê de Garantias
• Análise colegiada de pleitos e recomendação quanto à concessão ou não de garantia - Grupos Técnicos;
• Normatização sobre políticas e procedimentos do Comitê de Garantias da STN.
Ações de Modernização
• Ações para tornar o Sistema de Garantias mais eficiente, seguro e transparente para a sociedade.
Com a finalidade de garantir o melhor funcionamento do Sistema de Garantias, esta Secretaria procede à sua constante avaliação e, quando são identificados potenciais riscos, procede-se à revisão das metodologias adotadas e da legislação aplicável.
No escopo da avaliação e alteração dos critérios e procedimentos para concessão de garantia da União, o Tesouro Nacional conduz, desde 2015, um amplo processo de modernização do Sistema de Garantias com fins de ampliar sua eficácia para aquelas Unidades da Federação que tenham interesse em contratar operações de crédito com garantia, tornando-o mais eficiente, seguro e transparente para a sociedade, assegurando a solvência e o equilíbrio do processo de endividamento, com o objetivo de certificar que os entes apenas celebrem contratos de operação de crédito em volumes e condições sustentáveis. Entre as ações adotadas, pode-se destacar:
• Criação do Comitê de Garantias da STN;
• Alteração dos procedimentos para análise da Capacidade de Pagamento, da suficiência das contragarantias e implantação da análise do custo das operações de crédito;
• Aperfeiçoamento do mapeamento e controle das garantias concedidas por meio do Sistema Integrado da Dívida (SID);
• Criação de relatórios com estatísticas de garantias concedidas e honras de aval;
• Informe semanal de quais mutuário estão momentaneamente bloqueados de obter novos empréstimos com garantia da União, de acordo com os critérios estabelecidos no art 13, incisos I e II, da Portaria MF 501 de 23/11/2017; e
• Alteração dos fluxos de análises de operações de crédito garantidas pela União.
O Comitê de Garantias foi instituído pela Secretaria do Tesouro Nacional por meio da Portaria STN n° 763, de 21/12/2015, constituindo-se num fórum colegiado interno que tem por objetivo subsidiar a atuação desta Secretaria no que se refere à concessão de garantias pela União. O Comitê tem como atribuições propor diretrizes para a concessão da garantia e para a análise de contragarantias, estabelecer procedimentos operacionais para a análise dos pleitos, fixar limites prudenciais, avaliar tecnicamente os pleitos, entre outros.
Quanto à definição dos critérios para a elegibilidade de concessão de garantia da União, que engloba a análise da capacidade de pagamento, da suficiência das contragarantias e do custo das operações de crédito, o Ministério da Fazenda editou a Portaria MF nº 501, de 2017.
A avaliação da capacidade de pagamento dos entes subnacionais, realizada pelo Tesouro Nacional (Subsecretaria de Relações Financeiras Intergovernamentais), é parte da sistemática observada pela STN quando analisa a concessão de garantia da União, conforme exigência do art. 23, inciso I da RSF nº 43/2001. Nesse sentido, é pré-requisito essencial para concessão de aval para contratação de operações de crédito por estados, Distrito Federal e municípios, sendo o principal indicador de saúde fiscal utilizado pelo Tesouro Nacional para definir a sustentabilidade fiscal dos entes (Ver Prévia Fiscal no Tesouro Transparente).
No caso de a União se deparar com a honra de uma garantia, a obrigação efetivamente se torna da União (Subsecretaria da Dívida Pública), tal qual qualquer outra dívida em mercado lançada pelo Tesouro Nacional. Após o pagamento da garantia dada ao credor, acionam-se as contragarantias previstas contratualmente para recuperação dos valores despendidos, que incluem, além do valor original devido, juros de mora, multas e outros encargos eventualmente previstos nos contratos de financiamento. Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional monitora eventuais atrasos, estabelecendo prazos para regularização das pendências e alertando os devedores para as sanções, penalidades e consequências previstas nos contratos e na legislação pertinente, bem como avaliando de forma criteriosa, por ocasião da verificação do cumprimento de limites e condições para a concessão de garantia da União, as contragarantias oferecidas.
A descrição acima justifica a participação dos gestores da dívida pública, na medida em que garantias oficiais se assemelham com instrumentos convencionais de dívida pública, pois são contratos sob a lei civil, afetam a posição financeira do governo, consomem recursos orçamentários. Tipicamente, contratos de financiamento, associados às suas garantias, guardam uma relação entre custo e risco assim como instrumentos de dívida e por isso, devem ser tratados no planejamento do endividamento. Assim, o envolvimento e a opinião dos administradores da dívida são importantes porque as garantias são instrumentos financeiros, devem ser vistas como uma carteira de obrigações, com procedimentos e regras para sua criação, avaliação de riscos e apreçamento de custos.
O estabelecimento de custo efetivo máximo aceitável das operações de crédito a serem contratadas por entes subnacionais com garantia da União é determinado a partir de metodologia isonômica, que reflete parâmetros observáveis em mercado, levando em consideração o custo de captação da União e a duration de cada empréstimo. A introdução desse procedimento inexistente antes da instituição do Comitê de Garantias visa reforçar o caráter preventivo de se evitar endividamento dos mutuários a custos que possam potencializar o risco desses passivos contingentes da União.
A constante revisão dos fluxos de análise de operações de crédito tem como objetivo garantir maior celeridade no processo, com redução de prazos e custos envolvidos, sem olvidar da segurança necessária a todo o processo. Exemplo dessa revisão foi a fixação de critérios para a verificação do cumprimento de limites e condições de determinadas operações de crédito sem a garantia da União diretamente pelas instituições financeiras, conforme art. 10 da Lei Complementar nº 148/2014, deslocando força de trabalho para a análise da concessão da garantia da União, com resultados nítidos sobre a celeridade da verificação do cumprimento de limites e condições.
Deve-se destacar que, atualmente, estão em andamento diversas iniciativas para fortalecimento do arcabouço técnico e normativo do Sistema de Garantias da União. A execução desse conjunto de ações será sempre comunicada à sociedade por meio deste Portal de Garantias.