30.10.2014 - Medida Provisória prorroga entrada em vigor do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil

Nesta quinta-feira (30/10) a presidenta Dilma Rousseff encaminhou ao Congresso Nacional a Medida Provisória nº 658, com o objetivo de prorrogar o prazo para entrada em vigor da Lei 13.019/2014, que trata do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, com foco nas relações de parceria com o Estado.

A medida busca responder à mobilização de diversos órgãos e entidades públicas, entidades municipalistas e representantes da sociedade civil que, ao mesmo tempo em que reconhecem os avanços da lei aprovada pelo Congresso Nacional em julho passado, manifestaram-se pela extensão do prazo para garantir preparação para gestão das parcerias. Alegam a insuficiência do prazo previsto em lei – 90 dias – face às adaptações e mudanças estruturais que o novo regime de parcerias demanda da administração pública federal, estadual, municipal, do Distrito Federal e das próprias organizações da sociedade civil, além da necessidade de assegurar tempo hábil para o amplo conhecimento das novas regras.

Foram recebidas manifestações da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Confederação Nacional de Municípios (CNM), Associação Brasileira de Municípios (ABM), Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social (Congemas), Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Assistência Social (Fonseas), Federação Catarinense de Municípios (FECAM), Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, Plataforma por um Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, Associação Paulista de Fundações (APF), Conselho Nacional de Controle Interno (Conaci), e Centro de Pesquisa Aplicada da Fundação Getúlio Vargas (CPJA/FGV), além da Comissão Especial de Direito do Terceiro Setor da Ordem dos Advogados do Brasil (CEDTS-OAB/DF). Confira aqui os documentos encaminhados ao governo federal contendo as manifestações para prorrogação do prazo.

No caso dos municípios, as desigualdades regionais e as assimetrias existentes, bem como o fato de que 70% dos municípios brasileiros são considerados pequenos, com menos de 20 mil habitantes, resultam, portanto, em pouca capacidade institucional para promover rápidas adaptações às mudanças necessárias no curto prazo anteriormente estabelecido pela lei.

Além disso, sem a alteração do prazo haveria impactos significativos nos ciclos orçamentários, uma vez que a maioria das previsões para o exercício de 2015 já foi encaminhada para as Assembleias Legislativas, Câmara Distrital e Câmaras de Vereadores ao longo deste ano, sem a devida adequação à nova Lei. Com a prorrogação da vacatio legis, será possível promover o planejamento e a estruturação adequada no orçamento. 

De acordo com a Medida Provisória, a Lei 13.019/2014 passará a vigorar em 360 dias, ou seja, haverá o intervalo de um ano para a adaptação à nova realidade. Durante este período os entes públicos poderão se adaptar às novas regras; fazer as mudanças em suas legislações e em estruturas administrativas; e desenvolver ou adaptar-se às plataformas eletrônicas de gestão e registro dos atos e informações das parcerias. Por sua vez, as organizações da sociedade civil poderão apropriar-se das novas regras; promover, quando necessário, eventuais alterações em seus estatutos sociais; ajustar suas estruturas administrativas e desenvolver metodologias de planejamento e gestão.  

O maior prazo de adaptação à nova lei também evitará problemas no atendimento à população em situação de vulnerabilidade, em especial o realizado pelas redes privadas vinculadas ao Sistema Único de Assistência Social, cujas atividades são de natureza continuada.

O novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil estabelece um conjunto de regras próprias para as parcerias realizadas entre o Poder Público e as organizações, reconhecendo a especificidade das entidades privadas sem fins lucrativos e evitando analogias indevidas com as parcerias realizadas entre entes públicos.  Trata-se de uma norma de caráter estruturante e de abrangência nacional e que, portanto, demanda tempo de adaptação. Desta forma, a extensão do prazo contida na medida provisória é fundamental para que essa nova arquitetura jurídica e institucional se desenvolva de forma estruturada, com tempo hábil para a sua compreensão e adaptação por todos os atores envolvidos.

Lei 13.019/2014

Contexto

As organizações da sociedade civil (OSCs) assumem diferentes papéis no ciclo das políticas públicas: seja na etapa de formulação da política, por meio da participação em conselhos, conferências e compartilhamento de experiências de tecnologias sociais inovadoras; quanto na sua execução, por meio da celebração de ajustes com o Poder Público (convênios, termos de parceria e contratos de repasse); além do monitoramento e avaliação, no exercício do controle social. Essas interações estimulam a atuação de uma sociedade civil plural e forte, essencial para a democracia.

Em relação às parcerias, até a aprovação da Lei 13.019/2014, as normas existentes eram imprecisas e não deixavam claras quais são as regras aplicáveis às OSCs, gerando um cenário de insegurança jurídica e institucional, tanto para gestores públicos quanto para as organizações.

A utilização dos convênios para formalizar as parcerias foi um dos fatores centrais da discussão em torno da insegurança jurídica, porque as regras que regem este instrumento muitas vezes não consideram as especificidades das OSCs. O convênio foi criado para formalizar as transferências da União para os entes federados e, na ausência de um instrumento específico adequado, é o que mais tem sido utilizado para formalizar as parcerias.

Neste sentido, era preciso criar um instrumento jurídico próprio, em substituição à lógica de convênios, que estabelecesse as regras de forma estruturante e regesse as relações de fomento e colaboração com as OSCs independentemente de titulação.

Foram premissas pactuadas para uma legislação desta natureza: segurança jurídica e regras claras; transparência e controle na aplicação dos recursos públicos; reconhecimento e valorização das organizações da sociedade civil; e apoio à gestão pública democrática e aos projetos de interesse público realizados em parceria com as OSCs.

Principais mudanças

A Lei 13.019/2014 contribui de maneira relevante para o aperfeiçoamento das parcerias celebradas entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil baseando-se no tripé:

• Valorização e fortalecimento das organizações;
• Transparência e controle sobre os recursos públicos;
• Efetividade na realização dos projetos em parceria.

A lei valoriza as organizações ao:

• Dispor sobre um regime jurídico próprio, em substituição aos convênios, que seja mais adequado à forma de funcionamento das organizações.
• Estabelecer novas diretrizes e princípios como a gestão pública democrática, participação social e fortalecimento da sociedade civil.
• Reconhecer a atuação em rede, prevendo que uma ou mais organizações poderão desenvolver um projeto em conjunto sendo que uma delas será a responsável pelo projeto, contando com o apoio das demais.
• Prever a criação de um Conselho Nacional de Fomento e Colaboração, como forma de garantir que essa agenda terá avanços sempre de forma participativa.

Também  garante a transparência e o controle dos recursos públicos ao:

• Consolidar a regra do chamamento público para que a seleção garanta oportunidades iguais às organizações da sociedade civil interessadas.
• Criar a exigência de Ficha Limpa para organizações e dirigentes, impedindo a assinatura de novas parcerias por organizações ou dirigentes que tenham utilizado dinheiro público indevidamente em projetos anteriores.
• Estabelecer as condições para pagamento da equipe de trabalho prevendo que os valores devem estar previstos no plano de trabalho, serem proporcionais ao tempo dedicado à atividade, ter valores compatíveis com o mercado da região e serem coerentes com a qualificação dos profissionais envolvidos.
• Definir as possibilidades para realização de despesas administrativas, com recursos públicos facilitando a compreensão sobre o tema.
• Determinar interface eletrônica específica para as parcerias com as organizações da sociedade civil como ferramenta de gestão e transparência dos recursos repassados, ampliando, assim, as ferramentas de capacitação.

A lei contribui para a efetividade nas parcerias ao:

• Requerer mais planejamento pelos órgãos públicos e pelas organizações: o órgão público deverá realizar fase preparatória, indicando no edital de forma clara o que pretende alcançar, o interesse público envolvido, o diagnóstico da realidade que pretende transformar, os custos, os benefícios e os prazos de execução da ação. A organização, por sua vez, deverá elaborar cuidadosamente seu projeto, procurando prever os custos, as atividades e os profissionais envolvidos em cada etapa.
• Prever regras de avaliação e monitoramento como sendo um procedimento de acompanhamento sistemático para apoio à execução das parcerias que possa acompanhar a execução e apoiar com a solução de dúvidas.
• Criar a possibilidade de estratificação de valores para o estabelecimento de regras diferenciadas para prestação de contas de acordo com o montante de recursos públicos envolvidos.
• Buscar a padronização dos custos e o controle de resultados.
• Possibilitar que a análise pelo Poder Público resulte em aprovação com ressalvas, quando tiver havido alguma impropriedade ou falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário.

Síntese da Lei 13.019/2014 

01) Norma Geral: lei de âmbito nacional: mesmas regras aplicáveis para todos os entes federados (art.1º). Estatais: incidência integral do PL para a Administração Pública Indireta (art.1º).

02) Instrumentos jurídicos próprios: criação de dois instrumentos, o Termo de Fomento e o Termo de Colaboração. A regulamentação a ser feita pelos órgãos públicos poderá detalhar as diferenças de procedimentos para cada termo. Em linhas gerais, o Termo de Colaboração será o instrumento pelo qual se formalizarão as parcerias estabelecidas pela Administração Pública com organizações da sociedade civil, para a consecução de finalidades de interesse público propostas pela Administração Pública. E o Termo de Fomento, por sua vez, será o instrumento para as parcerias destinadas à consecução de finalidades de interesse público propostas pelas organizações da sociedade civil.

03) Dez princípios e nove diretrizes: dentre as diretrizes está a priorização do controle de resultados, que busca indicar que o foco do controle deve ser a verificação do cumprimento do objeto e do alcance dos resultados (controle de fins), embora também seja necessário analisar as despesas e formas de execução do objeto (controle de meios) (art.5º e art.6º).

Planejamento

 04) Fase Preparatória: a Administração Pública deverá adotar as medidas necessárias, tanto na capacitação de pessoal, quanto no provimento dos recursos materiais e tecnológicos necessários para assegurar a sua capacidade técnica e operacional para acompanhar as parcerias. (art. 8º)

05) Detalhamento do plano de trabalho: o instrumento deverá conter diagnóstico da realidade; descrição das metas; formas de avaliação, entre outros (art.22).

06) Padronização: deve-se buscar a padronização dos objetivos, metas, métodos, custos, plano de trabalho, indicadores de avaliação de resultados (art. 23).

07) Criação do Procedimento de Manifestação de Interesse Social: para elaboração de propostas de chamamento público por OSCs, movimentos sociais e interessados (art.18).

08) Conselho Nacional de Fomento e Colaboração: há previsão da possibilidade de criação de conselho com composição paritária para divulgar boas práticas e propor e apoiar políticas e ações voltadas ao fortalecimento das relações de fomento e parceria, no âmbito federal e nas demais esferas (art.15).

Universo delimitado: quais organizações podem celebrar a parceria

09) Associações e fundações que não possuam finalidade lucrativa: Não poderão celebrar parcerias no âmbito do projeto: clubes, associações de servidores, partidos políticos ou quaisquer entidades congêneres (art. 2, I; art.45, VIII)

10) Não serão exigidos títulos: o Termo de Fomento e o Termo de Colaboração poderão ser celebrados com associações e fundações sem fins lucrativos, independente destas entidades terem ou não, títulos ou certificados como Oscip, OS, UPF e Cebas.

11) Ficha limpa para organizações e para os dirigentes das entidades: impede-se a celebração de parceria com organizações e dirigentes que tenham praticado crimes e outros atos de violação aos princípios e diretrizes indicados no projeto (art. 39, VII).

12) Exigência de três anos de existência: trata-se de exigência já contida em norma federal (Decreto nº 6.170/2007). Além dos três anos de existência, também se exige que a organização tenha experiência prévia na realização do objeto da parceria ou de natureza semelhante e capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades previstas (art. 24, VII, “a”; “b” e “c”).

Seleção

 13)  Comissão de seleção: Cria a comissão de seleção dos projetos apresentados que, observando os princípios da impessoalidade e da não discriminação, analisará a adequabilidade do mérito dos projetos aos termos do edital de chamamento público, mediante metodologia de comparação baseada nos critérios previamente definidos no edital. Exige que a composição seja de agentes públicos, designados por ato publicado em meio oficial de comunicação, sendo, pelo menos, dois terços de seus membros servidores ocupantes de cargos permanentes do quadro de pessoal da Administração Pública realizadora do chamamento público (art. 2º, X).

14) Chamamento público como regra geral: a previsão do chamamento público, instituída pelo Decreto 7.568/2011, é trazida a nível legal e ampliada para o país, privilegiando a transparência e a isonomia no processo de seleção. Há exceções previstas para celebração de parceria sem chamamento público.

Execução

15) Pagamento da equipe do projeto: indicam-se claramente os limites e as condições para que o recurso público possa pagar a equipe da organização que estiver envolvida na execução da parceria, inclusive os encargos sociais incidentes, com previsão no plano de trabalho (art.46, I).

16) Custos indiretos administrativos, diárias e outros itens: são estabelecidos os limites e condições para o pagamento destes custos, reconhecendo que despesas dessa natureza previstas no plano de trabalho devem ser arcados pelo recurso público da parceria. O projeto define o que pode ser considerado como custo indireto, gerando mais segurança jurídica e clareza sobre o que pode ou não ser pago com recurso público. (art.47)

17) Contrapartida: não será exigida contrapartida financeira, sendo facultada a exigência de contrapartida em bens e serviços economicamente mensuráveis. (art.35, §1º)

18) Atuação em rede: fica permitida a execução de forma conjunta por duas ou mais entidades para a execução de iniciativas agregadoras de pequenos projetos, sendo estabelecidas regras e condições para a “organização celebrante” e as “organizações executantes e não celebrantes”. (art.25)

19) Acompanhamento e gestão por plataforma eletrônica: para gerar transparência e permitir o exercício do controle social, prevê-se que todas as etapas da parceria, desde a seleção até a prestação de contas, deverão ser registradas em plataforma eletrônica.

Monitoramento e Avaliação

20) Instituição de Comissão de Monitoramento e Avaliação: inspirada em experiências de sucesso já existentes, a Comissão de Monitoramento e Avaliação acompanhará a execução da parceria, podendo apoiar a sua execução. Experiências concretas mostram que a Comissão pode aprimorar procedimentos, unificar entendimentos, solucionar controvérsias, padronizar objetos, custos e indicadores e fomentar o controle de resultados (art. 2º, XI; art. 35, §6º; art. 66, parágrafo único, II).

21) Pesquisa junto aos beneficiários: buscando apoiar o controle de resultados e verificar a efetividade da parceria, o projeto prevê a possibilidade de realização de pesquisa de satisfação junto aos beneficiários finais que são as pessoas que participaram da capacitação; as que receberam alguma prestação de serviço, entre outras (art.58,§2º).

 Prestação de contas

 22) Regras diferenciadas para parcerias de menor valor: o regulamento poderá, com base na complexidade do objeto, estabelecer procedimentos diferenciados para prestação de contas, desde que o valor da parceria não seja igual ou superior a R$ 600 mil (art.63, §3º). No governo federal, abaixo de R$ 600 mil estão 80% das parcerias que movimentam 20% do total de recursos e acima de R$ 600 mil estão 20% da quantidade de parcerias que movimentam 80% do total de recursos. Esses dados extraídos do Siconv revelam a importância da criação de regras estratificadas para a realização de análise de risco e exigência de obrigações proporcionais, evitando estoques de análises e tornando os procedimentos mais rápidos e objetivos. (art.63,§3º)

23) Sistema de análise e prazos para a prestação de contas: a entidade terá 90 dias para apresentar a prestação de contas e o poder público deverá analisar em até 150 dias. A decisão poderá ser pela: aprovação; aprovação, com ressalvas; ou rejeição e instauração de tomada de contas especial. É previsto que os documentos incluídos por certificação digital pela entidade na plataforma eletrônica serão considerados originais. Essas previsões buscam criar um sistema de fiscalização mais eficiente e seguro para análise da prestação de contas das parcerias. (art. 69, 70, 71 e 72).

Histórico da agenda

Em 2010, um grupo de organizações, movimentos e redes se articulou em uma Plataforma para um novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil, que apontou necessidade de aprimoramentos nos atos legais e institucionais vigentes.

O governo federal, por meio do Decreto 7.568, de 16 de setembro de 2011, criou um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para que, em conjunto com a sociedade civil, fossem elaboradas propostas e análises sobre o tema.

O GTI foi coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência da República e contou com a participação da Casa Civil; Controladoria Geral da União (CGU); Advocacia-Geral da União (AGU); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); Ministério da Justiça (MJ); Ministério da Fazenda (MF); Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e de 14 organizações da sociedade civil com representatividade nacional.

No final de 2011, foi realizado o Seminário Internacional sobre o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, que possibilitou a elaboração de propostas concretas para o Plano de Ação do GTI. As ações foram agrupadas nos três eixos que hoje compõem a agenda do MROSC, a partir dos temas que afetam diretamente a vida das organizações no país: contratualização, sustentabilidade econômica e certificação. Estes temas foram trabalhados tanto na dimensão normativa – projetos de lei, decretos, portarias – quanto na dimensão do conhecimento – estudos e pesquisas, seminários, publicações, cursos de capacitação e disseminação de informações.

O relatório final do Grupo de Trabalho apresentou propostas de mudança na legislação referente às parcerias, apontou a necessidade de disseminar conhecimentos sobre o universo das organizações, ampliar a oferta de capacitação a gestores e entidades e uniformizar entendimentos. Ao final, subsidiou o debate legislativo sobre o tema com o seu diagnóstico e propostas.

O tema no Congresso Nacional

As proposições legislativas que tramitaram no Congresso Nacional se concentraram no PL 3.877/2004 (antigo PLS 7/2003), ao qual o PL 7.168/2014 foi apensado. Depois de dez anos de tramitação, o processo considerou os relatórios gerados pelas CPIs das ONGs acrescidos dos debates e subsídios do GTI Interministerial do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, criado pelo Decreto 7.568/11. O parecer apresentado pelo deputado Décio Lima (PT/SC) na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania pela aprovação do PL 7.168/2014 foi aprovado em 13/05/2014 e votado em plenário em 02/07/2014.  O PL 7.168/2014 (PLS 649/2011) é de autoria do Senador Aloysio Nunes (PSDB/SP) e teve substitutivo apresentado pelo Senador Rodrigo Rollemberg (PSB/DF), que convocou audiências públicas e recebeu subsídios das organizações, do grupo de trabalho coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência da República, da Academia e de especialistas na agenda.

Dados sobre o setor

Segundo dados de 2010, publicados em 2012 pela pesquisa Fasfil – Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos realizada pelo IBGE, existem no Brasil 290,7 mil organizações da sociedade civil. A maior parte delas surgiu após a promulgação da Constituição Federal de 1988, que reconheceu a organização e a participação social como direitos e valores a serem garantidos e fomentados.

• Em relação ao mercado de trabalho, a pesquisa revelou que as OSCs empregam, juntas, 2,1 milhões de trabalhadores formais assalariados, em uma média de 7,3 pessoas assalariadas por entidade. Esse contingente é bastante expressivo, já que equivale a 4,9% dos trabalhadores formais brasileiros no mesmo ano, ou quase 1⁄4 (23,0%) do total dos empregados na administração pública.
• Se considerado o número de trabalhadores ocupados para mensurar o porte das Organizações da Sociedade Civil, é possível afirmar que a grande maioria é de pequeno porte. Em 2010, enquanto 253,9 mil entidades possuíam menos de cinco pessoas assalariadas (87,3%), no outro extremo, apenas 1,2% das entidades tinham mais de 100 empregados. Nesse pequeno grupo das maiores organizações, no entanto, estão concentrados 1,3 milhão de pessoas, o que equivale a 63,3% do total de empregados.

Fontes de pesquisa

• Informações Gerenciais de Transferências Voluntárias da União para Entidades Privadas Sem Fins Lucrativos – com dados do Siconv de janeiro até dezembro de 2013. Disponível em: file:///C:/Users/laisvcfl/Downloads/Janeiro%20a%20dezembro%202013%20%20InformativoSICONVEPSFL.pdf
• Cartilha elaborada pela Plataforma por um novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil sobre o PL 7.168/2014. Disponível em: http://observatoriosc.files.wordpress.com/2014/04/cartilha_mr.pdf
• Estudo elaborado pelo Ipea: “A Participação das ONGs nas Políticas Públicas: o Ponto de Vista de Gestores Federais”. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1949.pdf
• Pesquisa elaborada pelo IBGE, Ipea, Abong e Gife: “As Fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil”. Disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Fundacoes_Privadas_e_Associacoes/2010/fasfil.pdf
• Censo realizado com os associados do GIFE que reúne hoje 130 associados que, somados, investem por volta de R$ 2,4 bilhões por ano na área social, operando projetos próprios ou viabilizando os de terceiros. Disponível em: http://www.gife.org.br/arquivos/publicacoes/28/Censo%20GIFE%202011-2012.pdf
• Pesquisa sobre Arquitetura Institucional de Apoio às Organizações da Sociedade Civil no Brasil realizada pelo CEAPG e Articulação D3 sobre financiamento das OSCs. Disponível em: http://ceapg.fgv.br/node/86574