O COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO NOS ANOS 1940

O COMÉRCIO EXTERIOR BRASILEIRO NO CENÁRIO DE GUERRA E DE PAZ NOS ANOS 1940

1941 – 1950

O mundo passa pelo inimaginável. Apenas duas décadas depois da Primeira Grande Guerra, novamente, a hecatombe de uma guerra total, potencializada dessa vez pela utilização de bomba atômica. A economia, a partir de 1942, com a derrota da estratégia econômica da Blitzkrieg e a entrada dos Estados Unidos no conflito, mais do que antes, é submetida às prioridades bélicas que, conjuntamente com o esforço empreendido nos combates aéreos, terrestres e navais, desorganizam a produção de mercado e o comércio internacional. A partir de então, a demanda por determinadas matérias primas aumenta estratosfericamente. Esse é o caso de alguns minerais estratégicos e da borracha que registra um renascer do seu ciclo no Brasil.

Ainda durante a guerra, as potências aliadas realizam conferências para tratar do ordenamento dos Estados no período de paz que viria. Na Conferência de Bretton Woods, em 1944, são estabelecidos importantes marcos econômicos multilaterais para a reconstrução da Ordem Internacional. Sob a hegemonia dos Estados Unidos, as propostas de criação dos organismos idealizados concretizam-se sucessivamente. Organização das Nações Unidas (ONU) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 1945,  o Banco Mundial em 1946, e o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1947. Neste mesmo ano é anunciado o Plano Marshall para recuperação da Europa.

Ao longo das conferências, que planejam o futuro imediato do Mundo no momento que a Segunda Guerra Mundial marcha para o fim, patenteiam-se duas lideranças antagônicas entre os aliados, os Estados Unidos da América e a União Soviética. No pós-guerra, de 1945 a 1947, começam a se delinear dois subsistemas de poder. A partir de 1947, uma verdadeira guerra gradativamente se deflagra sem que diretamente se trave combate bélico, a chamada Guerra Fria, que para alguns estudiosos começa com o uso da bomba atômica para bombardear Hiroshima e Nagasaki em 1945. Uma vez instalada essa modalidade de guerra, os Estados Unidos adotam políticas preventivas para evitar vácuos de poder. Lançam, em 1947, o Plano Marshall para reconstruir a Europa Ocidental e decidem promover fortemente a reconstrução do Japão. 

No ano de 1947, os Estados Unidos proclamam a doutrina Truman de contensão e prevenção contra o comunismo e iniciam um cerco de aliados aos Estados socialistas. Para tanto, firmam uma série de tratados de defesa e auxílio mútuo conhecidos como Cordão Sanitário. O primeiro passo nesse sentido é dado com o Tratado Interamericano de Auxílio Recíproco (TIAR), firmado em 1947, no Rio de Janeiro, entre os Estados Unidos e os países americanos. No contexto americano, é criada ainda a OEA (Organização dos Estados Americanos), em 1948.

Sob a liderança da superpotência ocidental, formaliza-se entre os países ocidentais, em 1949, um pacto militar de defesa mútua, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN).

A tomada de posição soviética no tabuleiro de xadrez da política mundial também se faz sentir. Em 1947, a União Soviética institui o KOMINFORM, unificação dos partidos comunistas e dos governos dos países do Leste europeu. Em resposta à política das potências ocidentais de promover uma reforma monetária nas zonas da Alemanha dividida sob seu controle, a URSS decreta o bloqueio de Berlim na tentativa de expulsá-las da antiga capital alemã, geograficamente localizada no coração da zona sob seu controle. O bloqueio é furado por meio de um corredor aéreo, por intermédio do qual os aviões fazem uma verdadeira ponte aérea (Luftbruck). Em 1949, institui o COMECOM (Conselho para Assistência Econômica Mútua) para recuperar as economias dos países da Europa Oriental sob sua liderança. Nesse mesmo ano, a União Soviética detona sua primeira bomba atômica.

No cenário dos últimos anos dessa turbulenta década, novos Estados, que adquiriram a independência ou foram recém-criados, se apresentam na constelação dos Estados, a exemplo da Índia, de Israel, da República Federal da Alemanha e da República Democrática Alemã. O partido comunista chinês ascende ao poder na mais populosa dentre as nações.

O comércio internacional passa por distintas fases ao longo da década: em 1941 as relações comerciais já estão sob o efeito da guerra; de 1942 até 1945 tem-se economia de guerra; entre 1945 até 1947 largos passos são dados para liberalizar o comércio que, gradativamente, toma impulso no chamado Mundo Ocidental. Fato é que, o crescimento econômico que se processa no período entre 1945 até 1973, com todos os seus problemas e incertezas, passa para a história como a Idade de Ouro do capitalismo.

Durante a guerra, o comércio exterior do Brasil se faz principalmente com os membros do chamado “bloco do dólar”, sobretudo com os Estados Unidos, que também intermedeiam remessas destinadas à Inglaterra. Nesse período, o país consegue acumular significativo montante em divisas.

No Brasil, chega ao fim, em 1945, o Estado Novo, cuja política externa optou pelo alinhamento com os Estados Unidos durante a guerra, tendo como objetivo a obtenção de ganhos comparativos para desenvolvimento do processo de modernização que vinha sendo implementado. Destaque-se a modernização das forças armadas e, sobretudo, a construção de uma usina de alto forno, mola indispensável para o aprofundamento do seu processo de industrialização, instalada com tecnologia e créditos americanos.

A presidência Eurico Gaspar Dutra (1945-1951) adota inicialmente uma política econômica antagônica à do seu antecessor, se distancia das medidas intervencionistas e de controle dos fatores econômicos e aplica uma política de liberdade das operações comerciais e financeiras no setor externo e livre cambista, que tem como resultado a dissipação das reservas cambiais e leva o governo a adotar o controle cambial. A partir de 1947, é adotado um regime de licença seletiva das importações com uma distribuição proporcional das divisas disponíveis.

Fato é que, finalizada a Guerra, os preços internacionais do café se tornam mais uma vez atrativos e a produção e a exportação desse produto volta a sua posição de destaque na economia nacional.

Em 1941, há redução das importações brasileiras procedentes da Europa devido ao início da 2º Guerra Mundial. Entre 1939 e 1940, graças ao bloqueio naval britânico, a participação alemã no total das importações brasileiras diminui de 25% para apenas 2%, e, no total das exportações brasileiras, as compras feitas pela Alemanha caem de 19% para 2,8%. Entretanto, no mesmo período, os Estados Unidos aumentam sua participação nas importações brasileiras de 33,6%, em 1939, para 51,9%, em 1940. No lado da exportação, o fenômeno é semelhante, se intensificando, entretanto, a partir de 1941. Neste ano, os Estados Unidos foram o destino de 57% das exportações brasileiras.

O Acordo Interamericano do Café, que garante preço e quota para o café brasileiro nos EUA, e a assinatura de diversos acordos exclusivos para suprimento de materiais estratégicos aos EUA e a alguns países membros da comunidade britânica, são alguns fatores que levam a um aumento do intercâmbio entre Brasil e os países aliados. Por outro lado, o aumento das exportações combinado com uma escassez de importações, resulta em uma entrada líquida de divisas, levando a explosivo processo inflacionário no período pós-guerra. Além de uma maior facilidade nas negociações com os EUA, especialmente no setor econômico e militar, instalam-se bases militares em território nacional.

Em 9 de abril de 1941, é realizada a assembleia geral de criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN). A empresa a ser construída em Volta Redonda, RJ, é constituída basicamente com capitais externos, especialmente do Eximbank para o financiamento do maquinário. A usina é inaugurada no dia 12 de outubro de 1946.

O ataque japonês à base de Pearl Harbor, em 7 dezembro de 1941, tira do Brasil mais um importante parceiro comercial, o Japão. Desde 1936, este país havia se tornado um importante destino para nossas exportações de algodão em pluma e respondia, em 1941, por 6,4% das exportações brasileiras.

Em 21 de novembro, Brasil e Argentina assinam o Tratado sobre Livre Comércio Intercâmbio, com o propósito de estabelecer, de forma progressiva, uma união aduaneira, também disponível a outros países vizinhos. Esse tratado é estabelecido a fim de contornar a dificuldade de transporte e as altas taxas aduaneiras, que impediam a entrada de produtos em ambos os países.

Novos produtos são exportados em consequência da demanda dos países em guerra, como quartzo, diamantes industriais, dentre outros.

No ano de 1942, em decorrência da dominação japonesa no oriente, são paralisadas as exportações da borracha oriental para o ocidente, ou seja, os japoneses ameaçam a produção da borracha nos seringais no oriente com a ocupação de territórios no sudeste asiático. Consequentemente, os aliados, especialmente os Estados Unidos, voltam sua atenção mais uma vez para o norte do Brasil.

Os Estados Unidos propõem ao Brasil um acordo para aumentar o crescimento na produção da borracha nativa. Neste acordo é estabelecida a criação do Banco de Crédito da Borracha (criado com a finalidade de fomento da produção durante a guerra, sem a intenção de desenvolvimento da região), no qual os EUA participam com a maioria das ações e têm o direito de indicar os principais executivos. Os americanos também são responsáveis pela criação de condições alimentares e sanitárias na área do projeto e pelos armazéns da “Rubber Development Corporation”. Além disso, aquele país obtém um preço-teto para importar o produto do Brasil abaixo do preço de mercado. Metade da produção é exportada e o restante o mercado brasileiro absorve. Já o Brasil fica com a responsabilidade de aumentar a oferta de mão de obra na região.

Com a mudança da postura de Vargas em relação à Guerra e seu consequente apoio aos países aliados, o Brasil desenvolve um intenso programa de cooperação econômica e militar com os Estados Unidos. No campo econômico, essa cooperação resultou em um acordo com os EUA sobre uma coparticipação no mercado canadense de algodão, com vistas a escoar a produção brasileira, além de acordos bancários. No campo militar, os EUA concedem crédito para a modernização das Forças Armadas e o Brasil autoriza os Estados Unidos a utilizarem bases militares no Nordeste.

No dia 31 de agosto de 1942, é declarado estado de guerra em todo território nacional e, para coordenar os esforços da economia de guerra, cria-se a Coordenação da Mobilização Econômica. Devido aos gastos com a economia de guerra, o governo adota medidas para deter a inflação e executa uma reforma monetária. A moeda nacional muda de Mil-réis para Cruzeiro.

Com a redução de oferta de bens pelos países em guerra, o governo brasileiro demonstra maior interesse em diminuir a dependência externa das indústrias brasileiras, principalmente no que se refere a maquinários.

A demanda de bens no mercado internacional também é afetada e a pauta de exportação brasileira se diversifica com a inclusão de produtos não-tradicionais, tais como têxteis e minerais estratégicos. Alguns países latino-americanos e a África do Sul tornam-se mercados importantes, principalmente para absorver produtos manufaturados. Entretanto, a economia brasileira está cada vez mais dependente do mercado americano.

Ainda neste ano, o governo desapropria a Companhia Brasileira de Mineração e Siderurgia e cria a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Esta empresa assegura o fornecimento de matéria-prima essencial ao setor siderúrgico emergente e exporta o excedente, tornando-se, especialmente na época da 2º Guerra Mundial, uma importante fonte de receita cambial para o país.

No ano de 1943, são lançados outros projetos de desenvolvimento da indústria nacional, como a Fábrica Nacional de Álcalis, para suprir o mercado nacional de carbonato de sódio e potássio (barrilha), e a Fábrica Nacional de Motores (FNM), para produzir motores automotivos como os caminhões “fenemê”.

Um grande aumento da demanda por algodão em pluma no mercado internacional leva a uma alta nos preços do algodão e a uma consequente mudança na fronteira agrícola brasileira. Há uma migração da produção do café para a do algodão, o que favorece a indústria têxtil nacional.

Em julho de 1944, o Brasil participa da Conferência de Bretton Woods, onde são criados o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial. O primeiro tem como função dar assistência aos paises signatários nos déficits de seus balanços de pagamentos e o segundo prestar assistência na recuperação pós-guerra e, mais tarde, promover o crescimento econômico em países pobres. Na mesma conferência, são derrotadas as ideias defendidas por Keynes e é adotado o Plano White de hegemonia do dólar americano com livre conversibilidade externa das moedas e taxa de câmbio fixa definida em ouro ou dólar.

Com a finalidade de formar reserva de divisas para viabilizar a política de substituição das importações, instituem-se os Certificados de Equipamentos, títulos normativos emitidos pelo governo que rendem juros e podem ser resgatados em moedas estrangeiras quando as importações se normalizarem. As empresas são isentas de taxação sobre lucros extraordinários, caso apliquem o dobro do imposto devido na compra desses títulos.

Em 1945, após o fim da 2º Guerra Mundial, apesar da grande entrada de divisas, o Cruzeiro manteve seu valor nominal em relação ao dólar americano praticamente inalterado. A moeda brasileira encontra-se sobrevalorizada em 60% em relação a seu valor de 1939.

No contexto internacional, entre 4 a 12 de fevereiro, é realizada a Conferência de Yalta, com a finalidade de discutir as fronteiras soviéticas e o destino dos países do Leste Europeu, considerados como “zona de influência” soviética.

Devido às pressões para a redemocratização do país, Vargas renuncia em 29 de outubro. Assume José Linhares, presidente do Supremo Tribunal Federal e são convocadas eleições presidenciais. É o fim do Estado Novo.

Marechal Eurico Gaspar Dutra assume a presidência da República (1946-1951), com um discurso liberal. Fim dos controles de capitais e das restrições à importação para atração de investimentos estrangeiros e combate à inflação, que havia se acelerado a partir de 1942. A combinação de uma taxa de câmbio sobrevalorizada com o fim das restrições à importação, leva a um aumento de 84% das importações, em 1946, e 72% em 1947. Em meados de 1947, as reservas em dólar já haviam sido gastas e, embora ainda houvesse reservas em ouro, o governo toma a decisão de reintroduzir o controle cambial e de importações.

Em 18 de setembro é promulgada a Constituição brasileira de 1946, com caráter liberal e democrático. Também fica regulamentado o envolvimento do Brasil em guerras. Como a entrada em uma guerra deveria ser a última instância cabível, após todos os recursos diplomáticos terem sido esgotados, também fica definido que o Brasil não poderá se envolver em guerras de conquistas, em hipótese alguma.

Após a Segunda Guerra Mundial, vários países decidiram regular suas relações econômicas internacionais, não só com o objetivo de melhorar a qualidade de vida de seus cidadãos, mas também por entenderem que os problemas econômicos influíam seriamente nas relações entre os governos. Para regular aspectos financeiros e monetários, foram criados o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) e, no âmbito comercial, foi discutida a criação da Organização Internacional do Comércio (OIC), que funcionaria como uma agência especializada das Nações Unidas.

Em 1946, visando impulsionar a liberalização comercial e combater práticas protecionistas adotadas desde a década de 30, 23 países, dentre eles o Brasil, posteriormente denominados membros fundadores, iniciaram negociações tarifárias. Essa primeira rodada de negociações resultou em 45.000 concessões e no conjunto de normas e concessões tarifárias denominado Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT).

Quanto à OIC, os membros fundadores, juntamente com outros países, formaram um grupo que elaborou o projeto para sua criação, sendo os Estados Unidos um dos países mais atuantes no convencimento da ideia do liberalismo comercial regulamentado em bases multilaterais. O foro de discussões, que se estendeu de novembro de 1947 a março de 1948, ocorreu em Havana, Cuba, e culminou com a assinatura da Carta de Havana, na qual constava a criação da OIC. O projeto de criação da OIC era ambicioso, pois, além de estabelecer disciplinas para o comércio de bens, continha normas sobre emprego, práticas comerciais restritivas, investimentos estrangeiros e serviços.

Apesar do papel preponderante desempenhado pelos Estados Unidos nestas negociações, questões políticas internas levaram o país a anunciar, em 1950, o não encaminhamento do projeto ao Congresso para sua ratificação. Sem a participação dos Estados Unidos, a criação da Organização Internacional do Comércio fracassou e, assim, o GATT, um acordo criado para regular provisoriamente as relações comerciais internacionais, foi o instrumento que, de fato, regulamentou, por mais de quatro décadas, as relações comerciais entre os países.

O Brasil adere ao GATT, em 30 de julho de 1948, com aprovação de uma lista tarifária em níveis mínimos.

Em fevereiro de 1948, adota-se a primeira forma administrativa de conter as importações, as licenças prévias para importação, de acordo com as prioridades governamentais, sob responsabilidade da Carteira de Exportação e Importação (Cexim) do Banco do Brasil. Esse sistema durará até a liberalização das importações em 1953, através da instrução SUMOC nº 70, no início do segundo governo de Vargas. Eram prioridade os bens essenciais: combustíveis, produtos alimentícios básicos (cereais, destacando-se o trigo), cimento, papel e equipamento tipográfico. Os artigos de maior interesse social, tais como remédios e utensílios agrícolas, foram praticamente mantidos livres para importação. Os bens de menor interesse, como os de consumo e, principalmente, os supérfluos, eram considerados com baixa prioridade, ficando sua importação condicionada à maior disponibilidade de reservas cambiais, que era pequena.

Na América Latina, é criada da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), idealizadora do chamado “modelo cepalino de substituição das importações” como meio para promoção do desenvolvimento econômico, estratégia utilizada em maior ou menor grau pelos países latino-americanos nas décadas de 50 e 60. De acordo com os estudos da CEPAL, se a América Latina continuasse exportando produtos primários e importando produtos industrializados, a deterioração dos termos de troca levaria os países da região cada vez mais para o fundo da economia mundial. Estabelecida em 1948, a CEPAL, ligada à ONU, trabalha na coordenação de políticas que visam o desenvolvimento econômico e social dos países da América Latina e do Caribe e colabora com seus 41 Estados-Membros e sete membros associados na pesquisa e na análise de processos de desenvolvimento nacionais e regionais.

Também é fundada, em 30 de abril de 1948, a Organização dos Estados Americanos (OEA), principal foro de concertação política do hemisfério e o eixo gravitacional do sistema interamericano, constituindo-se como um dos organismos regionais mais antigos do mundo. Os 21 países signatários, entre eles o Brasil, reunidos em Bogotá, Colômbia, assinaram a Carta da Organização dos Estados Americanos, onde a organização é definida como um organismo regional dentro das Nações Unidas. Os países-membros se comprometem a defender os interesses do continente americano, buscando soluções pacíficas para seu desenvolvimento econômico, social e cultural.

Atualmente, a OEA conta com 35 estados-membros que, a partir de 1990, definiram como prioridade dos seus trabalhos o fortalecimento da democracia e assuntos relacionados com comércio e integração, controle de entorpecentes, repressão ao terrorismo e corrupção, lavagem de dinheiro e questões ambientais, mazelas comuns a todos seus membros, inclusive os Estados Unidos.

A partir de 1947, com a recuperação da demanda mundial por café, seu preço no mercado internacional também se recupera. O preço médio do café aumenta de US$ 22,6 cents por libra-peso, em 1948, para 27,4 cents por libra-peso, em 1949, e para 49,5 cents por libra-peso, em 1950. Com isso, a participação do café nas exportações brasileiras, que baixou para apenas 1/3, no período 1940-1945, vai chegar a 70% no período 1952-1953. Os Estados Unidos são o principal mercado para o café brasileiro e têm uma participação de 54,3% nas exportações totais do Brasil, em 1950.

Portanto, assim que o preço do café se recupera, o Brasil volta a ser extremamente dependente desse produto como fonte de divisas. A diversificação da pauta exportadora obtida durante o período da guerra não se mantém. Para tentar colocar esses novos produtos de exportação no mercado externo, o governo permite a exportação de produtos gravosos (produtos que não venderiam à taxa oficial de cambio vigente) com taxas de câmbio mais favoráveis. Essas operações, denominadas vinculadas, surgem em 1948 e são, posteriormente, regulamentadas pela Carteira de Exportação e Importação (CEXIM). Os exportadores de produtos gravosos vendem suas cambiais a importadores, que não têm outros meios de conseguir divisas, a um preço acima do mercado oficial. Com isso, esses exportadores conseguem vender os seus produtos no mercado internacional a um preço mais baixo. Essa modalidade representa, em 1949, mais de 25% das operações de comércio exterior. Os principais produtos exportados dentro desse tipo de modalidade são o cacau e a madeira. Do lado da importação, os produtos que mais se beneficiam são automóveis e geladeiras, ou seja, bens de consumo duráveis.

As licenças prévias para importações ficam conhecidas como modelo de substituição das importações, porém, com o grande capital vindo das vendas de café e a forte demanda para importar, o governo Dutra renova as licenças e concede novas com maior facilidade.

O Plano Salte é a grande intervenção governamental do Governo Dutra. Se propõe a coordenar os gastos públicos nas áreas da saúde, alimentação, transporte e energia. Todavia, o plano tem dificuldades em obter financiamentos e também encontra grandes barreiras no parlamento brasileiro, onde só é aprovado em 1950, sendo abandonado em 1951. Mesmo assim, são organizadas a Companhia Hidroelétrica de São Francisco, a Comissão do Vale do São Francisco e a Superintendência do Plano de valorização Econômica da Amazônia, constituída em 1953.

Em 1950, o congresso americano aprova a lei “Act of international development” como resposta ao quarto ponto do discurso de posse do presidente americano Truman, em janeiro de 1949. A lei concede aos países pobres a disponibilidade de ajuda técnica dos norte-americanos e a possibilidade de estabelecer comissões econômicas mistas com a finalidade de desenvolver ajuda econômica através de técnicos americanos. Apenas oito países requisitam tal ajuda, dentre eles o Brasil. Já em dezembro do mesmo ano, por meio de acordo, é instaurada a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos com o objetivo de elaborar projetos concretos que poderiam ter o apoio financeiro do Eximbank e do Banco Mundial. Em 1953, é encerrada a comissão. Seus estudos são utilizados para os projetos iniciais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, criado em 1952 para conceder empréstimos a longo prazo com baixas taxas de juros a setores de interesse econômico e conceder aval às operações financeiras externas.

Fonte:
MENEZES, Albene Miriam F. et al.. 20 Anos da SECEX e 200 Anos de Comércio Exterior. 1a edição. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior-MDIC, 2010.