Contextualização e análise de conjuntura

Em 1984 um autor que eu reputo muito escreveu um livro que se chama “Como se faz análise de conjuntura”. Fazer análise de conjuntura significa identificar acontecimentos, cenários, atores e relações de força. Permitam-me traçar um exemplo disso focando apenas nas preocupações dos atores sociais. Por exemplo, quais seriam as preocupações do governo? Inflação, dívida, recessão, desemprego, reforma constitucional, legitimidade, estabilidade, reforma partidária. Preocupações dos trabalhadores: as transformações na classe operária, achatamento salarial, inflação, desemprego, modificação da CLT com negociações entre patrões e empresários, liberação da legislação oficial. Preocupações dos agricultores: criação dos Ministérios de Desenvolvimento e Reforma Agrária, ampliação das lutas no campo e da violência. Outras preocupações centrais: a relação do Estado com a Igreja; a relação do Estado com os movimentos sociais. 

É claro que qualquer análise nunca vai ser neutra. Em qualquer análise de conjuntura o analista escolhe os elementos, interpreta e cria uma relação entre eles para construir uma narrativa. O que é interessante, no entanto, é que estas preocupações que eu acabei de citar, elas não são preocupações minhas. Na verdade, tudo que eu acabei de mencionar está referido neste livro escrito em 1984. Ou seja, são preocupações específicas àquele momento histórico. 

O autor que escreveu tudo isto que eu acabei de citar faleceu em 1987, há trinta anos. Era o irmão do Henfil. Chamava-se Herbert José de Souza, ou Betinho. O Betinho provavelmente ficaria estarrecido com o último relatório da FAO sobre o estado da agricultura e da alimentação no mundo. Segundo o relatório, depois de quase 15 anos de retração, a fome voltou. Em um ano, de 2015 a 2016, aumentamos 38 milhões de pessoas subalimentadas. Em relação à fome, passamos de 80 milhões para 180 milhões em um ano no mundo. Isto é resultado da confluência entre aumento de preços, concentração de setor agroalimentar, crises ambientais, migração, conflitos, guerra... as causas são as mais diferentes possíveis.

Não é à toa que a maior parte das agências internacionais (IICA, FAO...) estão voltando as suas agendas e os seus recursos para o tema da fome e da pobreza novamente. Por mais incrível que pareça, estes temas voltam a ser a pauta e a agenda da próxima década. No caso do Brasil, a rigor, não há nada de novo ou de excepcional nessa história. As principais mudanças no último século no Brasil estão diretamente implicadas com o problema da fome e da carestia alimentar. 

Foram, de certo modo, as crises de abastecimento alimentar que derrubaram Washington Luiz e permitiram a improvável ascensão do Getúlio Vargas, o qual vai criar comissão de abastecimento, a companhia de financiamento de produção, o serviço de assistência e previdência social, os restaurantes populares e os pontos de subsistência para entrega de alimentos à população pobre. O tema vai estar novamente na agenda na queda de João Goulart, que propôs um conjunto de reformas de bases, incluindo a reforma agrária, para atacar, em alguma medida, o problema da carestia alimentar e uma inflação que, em 1963, chegou a 83%. 

No caso dos governos militares, eles também tiveram que enfrentar o problema. Não exatamente porque fazia parte da estratégia, mas porque tinham que resolver os efeitos das políticas de modernização. O interessante é que, com relação a este momento, falamos basicamente do crédito, do Proagro, da Embrapa, da Embrater, mas raramente nos remetemos as ações de abastecimento e segurança alimentar como, por exemplo, a articulação do sistema nacional de abastecimento alimentar em 1972; a criação do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição, em 1973; que, no mesmo ano, lança o primeiro Programa Nacional de Alimentação e Nutrição; em 1976, a criação do Programa de Alimentação do Trabalhador e, um ano depois, o programa de apoio à comercialização de produtos hortigranjeiros. Na década de 1970, a Rede Somar marca uma experiência praticamente desconhecida, que comprava alimentos dos pequenos produtores e repassava a valores subsidiados para o pequeno varejo, e esse pequeno varejo assumia um papel importante no abastecimento. 

O choque liberal dos anos 80 acabou com tudo isso. O Estado transferiu responsabilidades para o setor privado. Os supermercados assumiram a responsabilidade pelo abastecimento. Já as políticas agrícolas vão ser a maior preocupação do Estado, as quais vão se concentrar basicamente em aumentar a produção e produtividade. No entanto, meio século depois do surto de modernização, o problema da fome volta, mesmo com o aumento mundial da produção em 54%. É claro que, hoje, quem controla o abastecimento é basicamente o setor de supermercados. Não é à toa que o Wal-Mart é a maior empresa do mundo, acima das petroleiras, acima do setor de tecnologia de informação, acima de qualquer outra.          

A luta do Betinho no final dos anos 80 e 90 reintroduziu o tema da fome na agenda do Estado. Algumas iniciativas começaram com o Itamar Franco e o Fernando Henrique Cardoso continuou com [o Programa] Comunidade Solidária. O Lula consolidou a questão da fome e da miséria como agenda central do Estado. E vocês conhecem o restante da história. O que não sabemos, contudo, é o futuro. Mas aí seria necessário um vidente. De outro modo, eu quero me concentrar no aspecto mais analítico disso. 

A primeira conclusão desse processo histórico é que inúmeras iniciativas já foram construídas ao longo de um século em termos de políticas de abastecimento e segurança alimentar. O problema é que a maior parte delas foi interrompida quando mudanças políticas expressivas aconteceram. Essa é uma recorrência no Estado brasileiro: a interrupção radical nas políticas de abastecimento alimentar. Isso é muito recorrente. A iniciativa da Rede Somar, por exemplo, de articulação com pequeno varejo, nunca foi retomada e poderia ser uma política interessante. 

É obvio que o contexto atual é diferente, que a agora temos a transnacionalização do varejo. Mas não estamos falando em repetir as políticas. O problema é que, ao invés de ajustes, a ruptura tem sido um aspecto bastante recorrente da trajetória brasileira. 

Desde a morte do Betinho, há trinta anos, algumas coisas se alteraram. Nos tornamos referência em políticas públicas perante a comunidade internacional e [o Brasil] assumiu responsabilidade perante a comunidade internacional em relação a essas políticas. Somos modelo do ponto de vista da construção de políticas. Agora é importante que não nos tornemos um modelo do ponto de vista da desconstrução dessas políticas. 

Josué de Castro provavelmente ficaria satisfeito com o que fizemos no Brasil e no mundo com essas políticas. Grande parte do sucesso delas tem a ver com o apoio à agricultura familiar. Pelo menos essa é a narrativa que predominou até hoje. No entanto, o que eu quero argumentar com vocês na segunda parte da minha intervenção é que nada garante que essa narrativa continuará prevalecendo. 

Todo mundo aqui sabe que o reconhecimento da agricultura familiar a partir dos anos 90 foi fundamentalmente focado em dois aspectos: capacidade de produzir alimentos para enfrentar o problema da inflação no mercado interno e capacidade de absorver mão de obra para enfrentar o problema do êxodo e do desemprego. Esses foram os dois grandes temas nos anos 90. Foram eles que mobilizaram três atores centrais: movimentos sociais e sindicais, pesquisadores e gestores públicos. E foram a partir deles que se criou um pacto, a partir do qual produzimos três grupos de políticas: política agrícola (PRONAF, SEAF, PGPF), políticas sócioassistenciais (habitação rural, território da cidadania, Brasil Sem Miséria, Bolsa Família) e políticas de segurança alimentar (PAA, PNAE). 

Quais são as principais avaliações em relação a estas políticas? Primeiramente, que elas tiveram um impacto fundamental para reduzir pobreza e miséria, estimular a produção de produtos diferenciados, estimular a diversificação, estimular a associação de produtores. Vocês conhecem muito bem os impactos positivos dessa trajetória. 

Agora, por outro lado, há limites e há problemas. Primeiro, a dificuldade de romper com as dinâmicas mais amplas do setor agroindustrial. Segundo, a concentração dos recursos em políticas de crédito (e o PRONAF, particularmente, concentrando recursos em commodities e na região sul – e no último ano, aumentou ainda mais a concentração na região sul. Terceiro, as enormes dificuldades para apoiar a produção agroecológica e as comunidades tradicionais. Quarto, os problemas institucionais para a territorialização das políticas públicas – e aqui temos uma ruptura que tem a ver com as políticas de desenvolvimento territorial. Quinto e último, acho que o principal problema é que temos uma dificuldade em articular estes diferentes tipos de políticas públicas. Há uma enorme desconexão entre políticas agrícolas, socioassistenciais e de segurança alimentar. 

É como se determinadas políticas tivessem que ser criadas para corrigir problemas que foram gerados por outras políticas. E eu estou falando apenas das políticas para a agricultura familiar. Não conseguimos articular suficientemente estas políticas porque isso depende de criar uma estratégia de desenvolvimento rural coesa. 

Nos anos 2000, o José Eli da Veiga, que era secretário do CONDRAF no governo Fernando Henrique Cardoso, produziu um texto que se chamava “O Brasil rural precisa de uma estratégia de desenvolvimento rural”. Este texto foi debatido pelo Valter Bianchini, pelo Jean Marc Von der Weid e pelo José Graziano da Silva. O modo como se deu este debate demonstrou que, em primeiro lugar, havia um contexto em que as discussões acadêmicas e políticas tinham muitas divergências, mas se davam com respeito acerca das diferenças; segundo, que havia um entendimento de que era necessário traçar uma estratégia de desenvolvimento rural, apesar das divergências sobre qual seria essa estratégia (José Eli muito mais focado em diversificação, sustentabilidade..., Graziano muito mais focado na questão do salário, da pobreza...). Em terceiro lugar, já naquele momento se identificavam os limites da coexistência entre agricultura familiar e agronegócio, embora o José Eli da Veiga fosse muito mais otimista e considerava que o CONDRAF teria capacidade de gerir essas diferenças. O problema é que os representantes do agronegócio nunca se submeteram ao CONDRAF, ou a outro fórum de gestão de políticas públicas. 

Passados quase vinte anos, o contexto atual demonstra que o debate nos campos acadêmicos e políticos tem sido parcialmente bloqueado por um recrudescimento de posições. Os termos que José Eli colocava em discussão há vinte anos ajudam a ilustrar o que estou falando: “Alguns pesquisadores dizem que no Brasil há um excesso de agricultores, são conclusões temerárias que colidem com a permanência extraordinariamente duradoura desses produtores de pequeno porte, durante toda a segunda metade do século vinte”. Isto o José Eli falou há quase 20 anos. 

O problema é que há novamente pesquisadores apresentando uma profecia que pode se auto-realizar: a ideia de que a agricultura familiar vai acabar. Na minha opinião, a agricultura familiar está em risco. Mas este risco não tem nada a ver com sua incapacidade ou inviabilidade. Tem a ver com o modo como ela está sendo atacada. Um único exemplo, e talvez o principal deles, é o modo como a sobrevalorização do preço da terra tem criado um enorme custo de oportunidade para a manutenção da agricultura familiar. 

Em segundo lugar, avançamos muito pouco nestes vinte anos no debate sobre os desacordos. Todos reconhecem que o agronegócio encontrou a sua trajetória: exportação, commodities... Eu até posso afirmar que é uma trajetória que repete a mesma estratégia histórica da elite agrária brasileira no último século. Não concordo com ela, mas é uma trajetória. É uma estratégia extremamente vulnerável ao longo prazo, mas é uma estratégia. De outro modo, a agricultura familiar encontrou mais dificuldades em definir sua estratégia. Até mesmo o dilema da especialização versus diversificação continuou ao longo deste tempo. Por conta disso, produzimos múltiplas desconexões: desconexão entre a política macroeconômica e a política agrícola; desconexão entre a política agrícola e as políticas sociais; desconexão entre a política agrícola diferenciada (o PRONAF) e a política de segurança alimentar. Para resolver isso é fundamental definir a estratégia e, a partir disso, reprogramar as políticas públicas para efetivamente pensar na inclusão produtiva. 

Terceiro e último ponto desse debate: a questão da coexistência entre agricultura familiar e agronegócio. José Graziano afirmou nos anos 2000 que esta oposição se baseia, em última instância, em um falso e maniqueísta conflito. Muita gente continua afirmando isso. Eu concordo parcialmente com isso. Embora este dualismo seja absolutamente insuficiente para pensar estratégias de desenvolvimento rural e, de fato, ele é utilizado de maneira maniqueísta, ele não é falso. Agricultura familiar e agronegócio se estabeleceram como categorias sociopolíticas com as quais as pessoas se identificam e expressam estratégias de desenvolvimento rural diferenciadas. 

É claro que é um problema tratar essa diferenciação identitária de maneira maniqueísta e com dualismo excessivo. E a academia tem que assumir a sua responsabilidade, porque a academia também foi responsável por fazer isso e por tratar de maneira inadequada a heterogeneidade que existe não apenas dentro da agricultura familiar, mas também a heterogeneidade que existe dentro do agronegócio. 

A questão é como tratar esta heterogeneidade. Falar em agriculturas familiares ou agronegócios no plural não resolve exatamente o problema. Ajuda, mas não resolve porque não permite captar as interrelações que existem entre estes setores. No entanto, pior ainda foram os ornitorrincos sociais que criamos e que a academia também é responsável: ‘agronegocinho’, ‘agronegócio da agricultura familiar’ e, por último e mais recente, ‘nova classe média rural’ – que não é nova, não é classe e não é média, e que agora, com a crise, ninguém mais lembra da classe média, muito menos da classe média rural. 

O problema é que um outro tipo de dualismo tem emergido tanto no debate acadêmico, quanto político. Um dualismo que é mais perigoso e mais perverso, e que impacta diretamente o modo de pensar uma estratégia de desenvolvimento rural. Trata-se do dualismo entre os agricultores ditos ‘produtivos’ e os ‘improdutivos’. A partir dele se passa a falar em política agrícola para agricultores produtivos e políticas sociais para os agricultores ditos improdutivos. Este é um dualismo extremamente perigoso e perverso. Eu quero discutir um pouco isso. 

Esta nova narrativa rompe com pacto social que foi criado nas últimas duas décadas, que incluiu a agricultura familiar. Esta narrativa inclusive questiona o uso do termo agricultura familiar e sugere que voltemos a falar em pequena produção. E por mais incrível que possa parecer, qual é a justificativa para esse tipo de narrativa e, junto com isso, para um novo surto de modernização agrícola em termos similares ao que se deu nos anos 1970 para cá, focalizando os agricultores produtivos? Acabar com a fome no mundo, alimentar nove bilhões de pessoas em dois mil e trinta. 

Qual é o paradoxo desta narrativa? Fizemos isso nos últimos cinquenta anos e a fome voltou como problema central. E agora conseguimos unir a fome com a vontade de comer, porque a fome voltou em algumas áreas e, em outras, veio junto a obesidade. No Brasil, nos últimos dez anos, a obesidade aumentou 60%. Em 2016 a população mundial apresentou 20% de obesos. Junto com isso aumentou a hipertensão, o diabetes, o câncer. Aumentou o consumo de alimentos industrializados. O que não aumentou foi o consumo de feijão. Na verdade, ele reduziu no Brasil. Um fato interessante é que, nos últimos anos, o Brasil passou a importar feijão da China e de outros países. Este é um problema de uma estratégia de modernização focando novamente em commodities agrícolas. 

Há outros problemas. O aumento da instabilidade dos mercados globais torna extremamente arriscado tal tipo de estratégia. Os preços internacionais das commodities despencaram depois de 2008. Atualmente, eles estão em patamares similares ao começo dos anos 2000. Não sou vidente para prever o que vai acontecer no futuro, mas a questão é a instabilidade que isso gera, que para a agricultura familiar é particularmente complicado. 

Outro problema é que, em se confirmando a virada protecionista nos mercados, a estratégia liberalizante vai encontrar sérios problemas de acesso aos mercados internacionais. Creio que não preciso explicar muito do que estou falando em termos de conflitos internacionais e estratégias protecionistas. Um último aspecto é que a financeirização de todo esse processo – que vai dar terra aos supermercados – cria uma enorme instabilidade para o setor agroalimentar. Agora, qualquer crise financeira coloca em risco a organização do sistema agroalimentar, com efeitos dramáticos sobre os preços e sobre a fome. 

A estratégia agroindustrial exportadora tem uma enorme dificuldade em enfrentar o que eu chamo de cinco ‘E’ da equação alimentar contemporânea... ou seja, tratar da confluência das crises ecológica, ética, estética, epidemiológica e energética. Este é o problema. Se considerarmos conjuntamente estas cinco crises, temos dificuldades em traçar uma estratégia para tratar delas de maneira integrada. Aqui, eu imagino, todos sabem que a agricultura familiar, se tiver políticas públicas adequadas, pode tratar de maneira mais eficaz desta equação. E o Estado precisa apoiar a agricultura familiar para que ela tenha condições de fazer isso. Não porque a agricultura familiar é dependente do Estado. A rigor, se fôssemos tratar de dependência do Estado, podíamos mensurar, por exemplo, os impactos que a Lei Kandir e a renegociação das dívidas dos grandes produtores têm em relação à dependência da estratégia competitiva da exportação de commodities agrícolas em relação ao Estado, Os nossos economistas do planejamento sabem fazer essa conta. Não é difícil fazer a conta do quanto impacta financeiramente a mudança da previdência social rural comparativamente ao déficit fiscal que tivemos nos últimos vinte em virtude da Lei Kandir. 

Mas, afinal de contas, qual é a estratégia? Alguém consegue dizer qual é a estratégia de desenvolvimento rural para o Brasil hoje e para o futuro? E como reprogramar as políticas públicas a partir desta estratégia? Por exemplo, eu sempre fui contra o PRONAF cobrar 2% de juros para plantar soja. Como esperar que um agricultor plante feijão se ele tem Pronaf a 2% de juros para soja? Nós poderíamos ter PRONAF a juro zero para produção agroecológica e o efeito disso para o déficit do Estado seria menor do que PRONAF a 2% para soja. 

Para finalizar, a questão que para mim parece crucial é como criamos uma estratégia de desenvolvimento rural que permita efetivamente a inclusão produtiva. E esta inclusão produtiva não pode se dar, e não vai se dar, apenas com política social. Ou seja, precisamos reprogramar o conjunto das políticas, criar políticas agrícolas capazes de chegar aos segmentos aos quais até hoje essas políticas não chegaram, bem como às regiões às quais elas têm dificuldade de chegar; e articular estas políticas com as políticas sociais e as políticas de segurança alimentar. 

Para definir uma estratégia de inclusão produtiva, temos que rever os parâmetros com os quais analisamos o que é a agricultura familiar. Qual é o argumento da nova narrativa que divide agricultores produtivos e agricultores improdutivos? Um dos dados recorrentemente apresentados é que 6,5% dos agricultores brasileiros produzem 85% do valor bruto de produção. E na própria agricultura familiar também existe uma grande concentração do valor bruto de produção. Existe um pequeno segmento de agricultores familiares produtivos – que passaram a ser chamados de classe média rural – que os ministérios passaram a disputar, que os movimentos sindicais também passaram a disputar. De outro lado, existe o enorme contingente de 3 milhões de estabelecimentos rurais com problemas graves de pobreza, que precisam de uma estratégia de inclusão produtiva para não perpetuar uma política exclusivamente de assistência social – muito embora as políticas de assistência social sejam extremamente importantes e tenham sido utilizadas em todos os governos que eu referi anteriormente. 

No entanto, reprogramar as políticas públicas para alcançar estes segmentos, ao meu ver, depende de criar políticas adequadas às condições destes grupos e destas regiões. Por isso que a territorialização das políticas públicas é tão importante, porque somente assim conseguiríamos adequá-las aos contextos locais. O problema é que avançamos pouco neste sentido e, novamente, assim como a história do Estado brasileiro demonstra, aqui temos mais rupturas do que ajustes. A política de desenvolvimento territorial está na berlinda. 

Quais foram as políticas em que mais avançamos ao longo do tempo em relação à inclusão produtiva, que ao mesmo tempo estimularam a produção e alteraram as dinâmicas de consumo alimentar? Vocês conhecem bem porque vocês são os principais responsáveis por elas: são as políticas de segurança alimentar e nutricional, basicamente o PAA, o PNAE e todo o arranjo de políticas e ações que estão envolvidas com esses programas. Eles respondem de maneira mais satisfatória à equação alimentar contemporânea, não somente ao problema da produção, mas às questões éticas, ecológicas, energéticas... energéticas do ponto de vista do sistema de distribuição. 

Vocês conhecem melhor que eu os efeitos positivos do PAA. É claro que houve problemas. Muitos deles têm a ver com a dinâmica institucional do Estado brasileiro. Mas, novamente, é importante que pensemos na capacidade de ajuste e restruturação das políticas públicas e não na ruptura histórica no modo de atuação do Estado ao longo de todos os governos quando há mudanças políticas importantes. 

Quando olhamos para essa trajetória, desde o Betinho até hoje, notamos que tivemos capacidade de produzir reordenamentos, ajustes mais ou menos radicais, mas ajustes. Pensar a estratégia de desenvolvimento rural requer novamente pensar na estratégia e nos ajustes que são necessários. O Consea foi fundamental para pensar políticas para agricultura familiar na última década, não tenho a menor dúvida disso. Hoje, seria importante se tivéssemos condições de pensar uma nova geração de políticas, pensar nesse reordenamento, nessa reestruturação. Eu, particularmente, acreditava que uma nova geração de políticas para agricultura familiar deveria vir pelo âmbito de criação de novos mercados, circuitos curtos, redes que reaproximam produtores e consumidores, ou seja, tornar a própria experiência do PAA e do PNAE algo que nos ajudasse a pensar em novos circuitos de comercialização, novas estratégias de mercado, que promovam a inclusão produtiva, que permitam incluir os peixes dos pescadores artesanais na dieta alimentar; que nos levasse a pensar, por exemplo, no que foi a Rede Somar nos anos 1970, articulando o pequeno varejo para enfrentar o controle atualmente exercido pelo grande setor transnacional de supermercados. É uma estratégia simples. Não é a coisa mais complicada do mundo. É complicada institucionalmente e politicamente. Mas a estratégia de articulação com o pequeno varejo é relativamente simples, com participação efetiva do Estado. 

Sou um pouco pessimista em relação a tudo isso. Manter as políticas públicas e reestruturar o que está errado já não vai ser uma tarefa tão fácil, que dirá criar uma nova geração de políticas públicas. No entanto, se tem algum lugar, algum espaço, que é capaz de fazer isso, tanto manter quanto produzir uma nova geração – e que passe basicamente por articular produção e consumo, agricultores e consumidores – este espaço é aqui. Não apenas aqui, mas o Consea tem experiência e tem, de certo modo, responsabilidade também. Do mesmo modo, o Brasil tem experiência e tem responsabilidade com o processo de transferência internacional de políticas públicas nas áreas de segurança alimentar, e com tudo o que acontece hoje nas discussões do Comitê de Segurança Alimentar da ONU. Agora não podemos ser responsáveis e não podemos ser referência para a desconstrução dessas políticas. 

*Paulo André Niederle é professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) – transcrição da apresentação na mesa de abertura da 4ª Reunião Plenária do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), em 27/09/2017.