1925 A 1929 - As Primeiras Reformas

Propostas de alteração na legislação do imposto de renda

Após o início da cobrança do imposto de renda, avaliou-se o modelo adotado e verificou-se a necessidade de ajustes na legislação. A implantação de um imposto complexo e abrangente exigia adaptações para que fosse mais justo e amplo. O próprio Presidente da República, Arthur Bernardes, afirmava em maio de 1925 que as leis de 1922 e 1923 do imposto de renda precisavam ser modificadas, para tornar a tributação mais geral e mais justa. Segundo o Presidente, dentro das leis que tínhamos, as classes que, de preferência, se dedicavam à exploração do capital, escapavam totalmente ao imposto, ou gozavam de elevadas isenções. O imposto de renda instituído dessa forma seria inaceitável e prejudicial à economia.

O Congresso Nacional já discutia alterações na sistemática do imposto. O deputado Afonso Pena Junior havia apresentado projeto em que propunha a adoção de um tipo misto no cálculo do imposto. Souza Reis, o maior criador do modelo de imposto de renda introduzido no país, e que exercia a função de Delegado-Geral do Imposto de Renda, elaborou um anteprojeto para a reforma do imposto de renda, que contemplava as propostas de Afonso Pena Junior.

Comentava Souza Reis no anteprojeto:

“A tributação da renda, quando não é geral e ampla, pode ser perniciosa à economia do país, além de despertar a fraude e perturbar a marcha regular do delicado mecanismo que o deve lançar. O tempo que temos na direção dos trabalhos modificou a orientação que procuramos manter em 1923 e 1924, de acordo com a qual queríamos respeitar as opiniões dos que considerávamos com experiência bastante das coisas fiscais e que formavam a corrente dos partidários de um progresso lento. Coube-nos, porém, a tarefa da execução, durante a qual observamos que as medidas destinadas a desviar certos obstáculos à administração do imposto deram lugar a outros de bem mais difícil transposição, pois a lei, por ser incompleta, gerou isenções que tudo perturbaram e que impossibilitam a aplicação sistemática, firme, uniforme e rápida dos meios de ação peculiares ao tributo sobre a renda.”

“Se considerações atinentes a questões constitucionais ou ao desagravo de classes afastarem quaisquer rendimentos do cômputo da renda tributável, terá falhado o objetivo da reforma, porquanto haverá critérios diversos para medir a capacidade de contribuição individual nos encargos públicos. Como consequência serão criados privilégios individuais perante o imposto e verdadeiras castas profissionais isentas da tributação ou dispensados de contribuir para as despesas públicas segundo as suas possibilidades integrais.”

“Os adversários do imposto de renda no Brasil repetem hoje os velhos argumentos de Jules Roche, quando o considerava um tributo sobre o capital e nele via o meio mais hábil para afugentar do país os capitais destinados ao desenvolvimento industrial. Receiam que a sua adoção estimule a corrente partidária que acredita numa ordem social e econômica sem a força capitalista da indústria. Os que desejam a tributação da renda querem unicamente que se institua um regime fiscal em proporção com a faculdade contributiva individual. A renda nada mais é que a melhor medida desta capacidade.”

Novos prazos de entrega da declaração e de pagamento

O Decreto nº 16.838 de 24 de março de 1925 promoveu algumas alterações no regulamento vigente.

O prazo para o contribuinte apresentar a declaração de rendimentos foi estendido de 1º de abril para 1º de junho.

O primeiro regulamento previa para junho a publicação de listas nominais do lançamento. Nos termos do Decreto nº 16.838/1925, no Distrito Federal, o lançamento devia ser realizado em listas nominais até 120 dias depois de terminado o prazo de recebimento das declarações.

O início do pagamento do imposto foi adiado para 1º de setembro. Se o total a pagar fosse superior a 2:000$, podia ser recolhido em três quotas. A primeira vencia dentro de trinta dias contados da notificação de cobrança e as demais com intervalos de trinta dias.

O decreto também promoveu modificações na estrutura do lançamento e da revisão das declarações.

Mais uma vez a lei orçamentária como fonte para mudanças no imposto de renda

A Lei nº 4.984 de 31 de dezembro de 1925, que orçou a receita para o exercício de 1926, dividiu os rendimentos em cinco categorias. Anteriormente eram quatro.

• 1ª categoria: comércio e qualquer outra exploração industrial, inclusive a agrícola e a das indústrias extrativas vegetal e animal;
• 2ª categoria: capitais e valores mobiliários;
• 3ª categoria: ordenados públicos e particulares, subsídios, emolumentos, gratificações, bonificações, pensões e remunerações, sob qualquer título e forma contratual;
• 4ª categoria: exercício de profissões não comerciais e não compreendidas em categoria anterior;
• 5ª categoria: capitais imobiliários.

A partir da declaração de rendimentos do exercício de 1926, as categorias ficaram conhecidas por cédulas, que se denominavam pelas primeiras letras do alfabeto. A 1ª categoria se transformou na cédula A, a 2ª categoria na cédula B e assim sucessivamente. Foram criadas mais duas cédulas: F e G. A cédula F se destinava a rendimentos de capitais aplicados em dívidas públicas e a G para rendimentos provenientes da exploração agrícola, da indústria vegetal e da animal. Consequentemente, a cédula A (1ª categoria) ficou restrita a rendimentos do comércio e indústria. Os rendimentos das cédulas F e G não estavam sujeitos ao imposto proporcional (cedular).

O imposto a pagar foi partido em dois: imposto cedular proporcional e imposto complementar progressivo.

Sobre os rendimentos líquidos das 1ª, 2ª, 3ª e 4ª categorias (rendimento bruto menos deduções), aplicavam-se taxas proporcionais que eram respectivamente de 3%, 5%, 1% e 2%, para apurar o imposto cedular.

A soma dos rendimentos líquidos das 1ª, 2ª, 3ª e 4ª categorias mais rendimentos de 5ª categoria (cédula E) mais rendimentos de cédulas F e G apontavam a renda bruta, que diminuída das deduções não vinculadas aos rendimentos, mostrava a renda global. Sobre essa, aplicava-se a taxa progressiva, que variava de 0,5% a 10%.

Procurou-se aumentar o leque dos rendimentos tributáveis e um imposto onerado segundo a capacidade contributiva. Rendimentos até então isentos, como os provenientes de atividades agrícolas, passaram a fazer parte do rol dos tributáveis.

Instalação do Conselho de Contribuintes

O contribuinte podia requerer a retificação do lançamento ao Delegado-Fiscal até 10 dias contados a partir da data em que tivesse sido notificado. Da decisão do Delegado-Fiscal, havia recurso para o Delegado-Geral. Da decisão proferida pelo Delegado-Geral, cabia recurso ao Conselho de Contribuintes. Havia preocupação de ampla defesa do contribuinte, por ser um imposto novo e complexo. Daí, a quantidade de instâncias administrativas.
O Decreto nº 16.580, de 04 de setembro de 1924, previa um Conselho de Contribuintes em cada Estado, e no Distrito Federal, com competência para julgamento de recursos do Imposto sobre a Renda. Os cinco membros seriam escolhidos entre contribuintes do comércio, indústria, profissões liberais e funcionários públicos, todos de reconhecida idoneidade e nomeados pelo Ministro da Fazenda.
O Diário Oficial da União, de 30 de agosto de 1925, página 17.071, relacionou os membros do Conselho:

Por títulos de 29 do corrente mês, foram nomeados para membros do Conselho de Contribuintes, no Distrito Federal, a que se refere o art. 16 do regulamento aprovado pelo decreto número 16.580, de 4 de setembro de 1924, os Srs.:

Dr. Leopoldo de Bulhões;

Dr. J. G. Pereira Lima;

Dr. Severiano de Andrade Cavalcanti;

Dr. Levi Carneiro;

João Luiz dos Santos.

O Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda no Distrito Federal foi instalado em 14 de setembro de 1925 e seu primeiro presidente foi Leopoldo Bulhões, eleito pelos membros do Conselho. Os Conselhos nos Estados nunca foram implantados.
Na época, as decisões do Conselho, não se denominavam “acórdão”. Eram registradas no livro de atas e publicadas para conhecimento do contribuinte.
O Decreto nº 24.036, de 26 de março de 1934, determinou, no artigo 150 que seriam resolvidas em duas instâncias, uma singular e outra coletiva, as questões entre a Fazenda e os contribuintes, originadas de interpretação da lei, de cobrança de impostos, taxas e emolumentos, de infração ou de dívida fiscal. Mais adiante, o artigo 155 determinou que as questões relativas ao imposto de renda seriam julgadas em primeira instância: no Distrito Federal, pelo diretor, e, nos Estados, pelos chefes das respectivas seções.
O artigo 160 definiu que as questões referentes às rendas internas, quando decididas em primeira instância, dariam lugar a recurso:
- ao 1º Conselho de Contribuintes quando se tratasse de imposto de renda, imposto do selo e imposto sobre vendas mercantis;
- ao 2º Conselho de Contribuintes quando se tratasse do imposto de consumo, taxa de viação e os demais impostos, taxas e contribuições internos, cujo julgamento não estivesse atribuído ao 1º Conselho.

Dependentes

A dedução para dependentes (encargos de família) é permitida ininterruptamente desde o exercício de 1926. Em alguns anos, o contribuinte pôde optar pelo desconto-padrão/simplicado que substituiu, entre outras, a dedução para encargos de família, mas o modelo completo contemplava a despesa com dependentes. É a dedução mais antiga entre as que estão em vigor.

Em 1926, o valor para cada dependente era de 3:000$ (três contos de réis) e o limite de isenção na tabela progressiva 6:000$ (seis contos de réis). Correspondia à metade do valor de isenção.

Podiam ser deduzidos em 1926, desde que não tivessem rendimentos próprios:

1. cônjuge;
2. filhos menores ou inválidos;
3. pais maiores de 60 anos;
4. filhas ou irmãs solteiras ou viúvas sem arrimo.

O Decreto nº 21.554 de 20 de junho de 1932 permitiu a dedução de dependentes que tivessem rendimentos próprios, desde que incluídos na declaração do chefe de família, como denominado na época. Esse decreto, numa inclinação machista, restringiu a dedução ao marido, no caso de os cônjuges fazerem declaração em separado.

No início da década de 1940, o valor de dedução do cônjuge era o dobro (6:000$) do valor dos demais dependentes (3:000$). O limite de isenção tinha aumentado para 12:000$.

O valor de dependentes passou a ser único a partir da segunda metade da década de 1960.

A Lei nº 154/1947 permitiu o abatimento para cada criança pobre, que o contribuinte criasse e educasse, desde que não reinassem as condições jurídicas para adotá-la.
Desde o exercício de 1996 e até o de 2012, o reajuste do valor de dependente segue o percentual de reajuste da isenção na tabela progressiva. Nesse período, o valor de dependente corresponde a 10% da isenção. A tabela a seguir mostra que, até a primeira metade da década de 1990, na maioria dos exercícios, o reajuste do valor de dependentes era menor que o da tabela progressiva.

COMPARAÇÃO ENTRE O VALOR INDIVIDUAL DE DEPENDENTE E O DA ISENÇÃO NA TABELA PROGRESSIVA ANUAL, 
A PARTIR DO EXERCÍCIO DE 1969

 Novo Regulamento do Imposto de Renda

As reformas no imposto de renda tornaram o regulamento desatualizado. Tornava-se mister a edição de um novo.

Em 26 de junho de 1926, por meio do Decreto nº 17.390 foi aprovado um novo Regulamento do Imposto de Renda, que seguiu a sistemática do anteprojeto de Souza Reis. Dos regulamentos aprovados até 2012, foi o que mais tempo ficou em vigor e foi um dos mais importantes na trajetória do imposto de renda no Brasil.

O imposto era apurado consoante o disposto na Lei nº 4.984 de 31 de dezembro de 1925. Para calcular a renda global líquida sujeita às taxas complementares, podiam ser feitas as seguintes deduções (mais tarde foram denominados abatimentos por não terem vínculo com a percepção do rendimento):

1. os impostos proporcionais;
2. os juros das dívidas pessoais, quando fossem justificadas e o contribuinte indicasse o nome, a residência do credor, o título da dívida e a importância dos juros anuais;
3. os prêmios de seguro de vida;
4. as perdas extraordinárias que não tivessem sido compensadas por seguros ou qualquer outra indenização, desde que não tivessem sido computadas no cálculo do rendimento líquido da categoria;
5. as despesas relativas aos encargos de família;
6. as contribuições e doações feitas aos cofres públicos, às instituições e às obras filantrópicas.

Foram mantidos os prazos de entrega e de pagamento previstos no Decreto nº 16.838 de 24 de março de 1925.

Pagamento do imposto

O pagamento podia ser feito em três quotas iguais, quando superior a 2:000$. Se inferior a essa quantia, era pago de uma só vez.

O pagamento do imposto começava a partir de 1º de setembro, mas era permitido pagar o imposto no ato da entrega da declaração.

Os funcionários públicos federais podiam descontar o imposto devido na declaração em folha de pagamento.

Havia incentivo para que o imposto fosse pago por meio de cheque cruzado, por ser mais seguro, simples e cômodo. Diziam as instruções da Delegacia-Geral do Imposto de Renda:

“O contribuinte que paga seu imposto, por cheque, torna-se fiscal da arrecadação. Cheque cruzado é o cheque comum, apenas com dois traços que o cruzam em sentido perpendicular às linhas destinadas ao preenchimento dos dizeres. O cheque, com esta característica, pode ser emitido a favor de qualquer pessoa, seu pagamento, porém, só é feito a um banco. Nisso consiste toda a segurança deste instrumento de crédito. Não podendo ser recebido pelo credor pessoalmente, obriga-o a ter uma conta num banco, circunstância que serve para apurar a identidade do credor e assim a certeza de que o cheque só é pago a quem de direito.”

O Decreto nº 5.138 de 05 de janeiro de 1927 determinou que a cobrança do imposto sobre a renda fosse realizada com o abatimento de 50% do imposto devido. Só se pagava metade do apurado na declaração.

RECIBO DE PAGAMENTO DE IRPF – EXERCÍCIO DE 1925

Novo modelo de declaração

No exercício de 1926, a declaração de rendimentos de Pessoa Física teve de ser reformulada em face das alterações na legislação tributária. Aproveitou-se para facilitar o preenchimento e melhorar o leiaute.

Os dois modelos de formulário foram substituídos por um só. Desde então e até o exercício de 1976, quando foi instituída a tributação simplificada, houve modelo único de declaração.

Os rendimentos tributáveis eram classificados em cédulas, de acordo com a origem dos rendimentos, e se denominavam pelas primeiras letras do alfabeto. A classificação por cédulas vigorou até o advento da Lei nº 7.713/1988.

Contribuição e doação

Até o exercício de 2013, a contribuição ou doação foi o terceiro abatimento mais frequente na declaração do IRPF. Só perde para os abatimentos de dependentes e de pensão alimentícia.
O Regulamento do Imposto de Renda de 1926 permitia abater da renda bruta as contribuições e doações feitas aos cofres públicos, às instituições e às obras filantrópicas. 
O Decreto-lei nº 4.178, de 13 de março de 1942, não relacionou as contribuições e doações entre os abatimentos permitidos. Não demorou muito para que voltassem a ser abatidas da renda bruta. O Decreto-lei nº 5.844, de 23 de setembro de 1943 permitia o abatimento de contribuições e doações feitas às instituições filantrópicas de existência legal no país, desde que fosse apresentado, com a declaração de rendimentos, documento comprobatório fornecido pela instituição.
A Lei nº 3470, de 28 de novembro de 1958, estendeu o abatimento às instituições de pesquisas científicas.
Com a edição da Lei nº 3.830, de 25 de novembro de 1960 foi permitido abatimento de contribuições e doações feitas a instituições filantrópicas, de pesquisas científicas e também de educação ou de cultura, inclusive artísticas, quando a instituição beneficiada preenchesse, pelo menos, os seguintes requisitos:

• estar legalmente constituída no Brasil e funcionando em forma regular, com a exata observância dos estatutos aprovados;
• haver sido reconhecida de utilidade pública por ato formal de órgão competente da União, dos Estados ou do Distrito Federal;
• publicar, semestralmente, a demonstração da receita obtida e da despesa realizada no período anterior;
• não distribuir lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto.

A partir da declaração do exercício de 1997, ano-calendário de 1996, a contribuição e doação não foi mais aceita como abatimento ou dedução. A Lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995, não relacionou a contribuição e doação entre as deduções permitidas para apuração da base de cálculo.

Juros de dívidas pessoais

O art. 40 do Decreto nº 17.390, de 26 de julho de 1926 dispunha que, para calcular a renda global líquida sujeita às taxas complementares, seriam deduzidos da renda bruta juros de dívidas pessoais, quando fossem justificados, e desde que o contribuinte indicasse o nome, a residência do credor, o título da dívida e a importância dos juros anuais. Essa dedução vigorou até o exercício de 1981, inclusive.

Prêmios de seguro de vida

Os prêmios de seguro de vida tiveram um ciclo de vida parecido com o dos juros de dívidas pessoais. Foram incluídos como abatimento no art. 40 do Decreto nº 17.390, de 26 de julho de 1926, e vigoraram até o exercício de 1981, inclusive.
Podiam ser abatidos da renda bruta os prêmios de seguro de vida pagos a companhias nacionais ou às autorizadas a funcionar no país, devendo ser indicados o nome da seguradora e o número da apólice.

Arrecadação do imposto e quantidade de declarações nos primeiros anos

Ainda que pequena, a arrecadação do imposto sobre a renda crescia a cada ano e, comparativamente com outros países, no Brasil teve acréscimo maior nos primeiros anos após a implantação. A despesa com a máquina administrativa em relação à receita, tão ressaltada pelos críticos do imposto, nunca atingiu o percentual de dois dígitos. Vislumbrava-se um imenso campo para o governo angariar mais recursos.

Receita do imposto sobre a renda (física e Jurídica) no Brasil e relação da despesa com a administração do imposto e receita, de 1924 a 1929, em contos de réis

Fonte: Delegacia-Geral do Imposto sobre a Renda

Nos anos de 1924 e 1925, a arrecadação ficou prejudicada em função do adiamento em todo o país da data de entrega da declaração de rendimentos e do início dos trabalhos de lançamento.

Nos cinco primeiros anos da implantação da declaração de imposto de renda, a quantidade recebida aumentava consideravelmente, conforme pode ser observado pelo quadro abaixo.

Quantidade de declarações de rendimentos (Pessoas física e jurídica) recebidas no Brasil nos cinco primeiros anos

Fonte: Delegacia Geral do Imposto sobre a Renda