Informe Técnico - Capitalização da Eletrobras

Este Informe Técnico visa dar publicidade à avaliação realizada, pelo Ministério de Minas e Energia (MME), com vistas a dar cumprimento à determinação 9.2.1 do Acórdão nº 296/2022 – TCU – Plenário, no que tange aos estudos relativos aos impactos econômicos e financeiros percebidos pelos consumidores de energia elétrica em razão do pagamento pela bonificação de outorga resultante do processo de capitalização da Eletrobras.

A capitalização da Eletrobras é regida pelas condições estabelecidas na Lei nº 14.182, de 2021. Uma das etapas para a consecução desse objetivo é a definição, pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), do Valor Adicionado pelos Novos Contratos de Concessão (VAC) das Usinas Hidrelétricas (UHEs) da empresa, uma vez que a desestatização será acompanhada da outorga de novos contratos de concessão para os 22 empreendimentos listados no art. 2º da mencionada Lei ( Tabela 1 ).

A metodologia empregada para a definição da projeção do valor adicionado, ou seja, para o estabelecimento do benefício econômico-financeiro resultante dessas novas outorgas é a do fluxo de caixa descontado do projeto que, por sua vez, consiste no cálculo da estimativa de fluxo de caixa livre em cada ano da concessão, descontado de uma taxa, que resulta no Valor Presente Líquido (VPL) do contrato.

Na construção desses fluxos, dois cenários são considerados:

Cenário 1: outorga de novos contratos de concessão de geração para as UHEs da Tabela 1, com início de vigência em 1º janeiro de 2022, no regime de Produção Independente de Energia (PIE), com novas garantias físicas de energia definidas conforme Portaria MME nº 544, de 2021; e,

Cenário 2: preservação das condições do atual contrato de concessão de geração das UHEs da Tabela 1. Assim, permanecem no seu regime atual, ou seja, enquadradas como PIE as UHEs Tucuruí, Curuá-Una e Mascarenhas de Moraes; manutenção do regime de cotas de garantia física de energia e de potência para as outras 19 usinas; prazo de vigência até o fim das atuais concessões e garantia física sem alteração ao que se encontra, atualmente, em vigor.

Para o cálculo do VAC, as condições estabelecidas, na Lei nº 14.182, de 2021, tais como a descotização e a alteração do regime de exploração das concessões das UHEs para PIE precisam ser observadas.

O benefício econômico-financeiro da nova outorga das UHEs da Eletrobras é calculado por meio da diferença entre o VPL dos novos e dos atuais contratos.

O mecanismo de descontratação da energia contratada nos termos do art. 1º da Lei nº 12.783, de 11 de janeiro de 2013, também, conhecido como processo de descotização propicia uma redução de energia compulsória - as denominadas cotas de garantia física e de potência - alocada no portfólio das distribuidoras. Tem-se que esse movimento de descontratação das cotas tende a proporcionar um aumento na liquidez de mercado e de flexibilidade de contratação das distribuidoras.

Combinadas as implicações dessas medidas, quais sejam, a retirada do ônus com o risco hidrológico dos consumidores, bem como a transferência desses custos ao gerador que, por sua vez, tem mais condições de gerenciar os riscos, visto que este terá flexibilidade para vender sua energia, podendo escolher os seus clientes, a preços e prazos definidos, contratualmente, entre o gerador e o mercado, tem-se um mercado mais dinâmico e alinhado com o que se espera da sua modernização.

No que se refere ao valor econômico adicionado aos novos contratos de concessão, tem-se que esse não pode ser capturado integralmente pela Eletrobras, sob pena de se apresentar situação em que haveria transferência de renda a um ente privado sem a devida contrapartida, visto que o benefício econômico do regime de PIE é potencialmente superior ao do regime de cotas, em que as geradoras são remuneradas, por meio de tarifas calculadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a partir dos custos regulatórios de operação, manutenção, administração, remuneração e amortização. Nesses termos, a destinação de parte do benefício econômico do novo contrato de concessão à União, por meio da cobrança da bonificação pela outorga, existe para neutralizar esses ganhos.

Adiciona-se a este raciocínio o fato de que o aproveitamento de potenciais hidrelétricos cabe à União, que cobra pelo seu uso mediante bonificação de outorga ou pagamento pelo uso do bem público (UBP). Ressalta-se que, no caso da Eletrobras, o pagamento de UBP foi substituído por recolhimento direto à Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), revertido, portanto, para o abatimento de encargos, conforme estabelece a Lei nº 14.182, de 2021 (§2º, art. 4º).

Importa manifestar que, no caso da Eletrobras, diferente de outros procedimentos de privatização, tais como o da Companhia Energética de São Paulo (CESP), os recursos arrecadados com a nova outorga não são totalmente destinados para fazer frente às metas fiscais da União, mas, sim, parte do benefício econômico auferido com as novas outorgas são destinadas para a CDE. Logo, no presente caso, há o compartilhamento da renda hidráulica com o consumidor, visto que essa não é totalmente apropriada pela União.

Desse modo, a bonificação pela outorga, de que trata o art. 4º, inciso II, da Lei nº 14.182, de 2021, isoladamente, não tem efeito sobre o consumidor de energia elétrica, seja ele atendido no ambiente regulado ou no livre, ou seja, sua cobrança não se traduz em impacto tarifário.

Por seu turno, reforça-se que a destinação à União de parte do benefício econômico associado à privatização da Eletrobras, por meio da consideração de uma bonificação pela outorga, é matéria disciplinada em Lei, não cabendo, portanto, discricionariedade do CNPE, tampouco, do Poder Concedente acerca desta questão.

A mesma lógica se aplica à CDE, em que há imposição legal para destinação de recursos provenientes da desestatização da Eletrobras à mencionada conta.

Nesses termos, em cumprimento ao art. 5º da Lei nº 14.182, de 2021, o CNPE estabeleceu o valor adicionado pelos novos contratos de concessão de geração de energia elétrica referente aos empreendimentos hidrelétricos da Eletrobras, por meio da publicação da Resolução CNPE nº 15, de 31 de agosto de 2021.

Os processos de desestatização realizados pela Administração Pública Federal, entre os quais, citam-se as privatizações de empresas tais como o da Eletrobras são acompanhados pelo TCU.

Como resultado do procedimento de fiscalização do Tribunal, em sessão plenária realizada em 15 de dezembro de 2021, foi proferido o Acórdão nº 3176/2021-TCU-Plenário que autorizou a continuidade dos estudos relativos à desestatização da Eletrobras. Além do mais, na mesma reunião plenária, foram emanadas recomendações/determinações, pela Corte de Contas, que resultou em um novo valor do benefício econômico dos novos contratos de concessão da Eletrobras, publicado na Resolução CNPE nº 30, de 21 de dezembro de 2021.

Assim, foram definidos em:

(i) R$ 67.052.502.399,86 (sessenta e sete bilhões, cinquenta e dois milhões, quinhentos e dois mil, trezentos e noventa e nove reais e oitenta e seis centavos) o valor adicionado pelos novos contratos de concessão de geração de energia elétrica condicionado à outorga de novos contratos de concessão cujo objeto é o conjunto de UHEs constantes do anexo à Resolução CNPE nº 30, de 2021 ( Tabela 1 );

(ii) R$ 25.379.079.917,76 (vinte e cinco bilhões, trezentos e setenta e nove milhões, setenta e nove mil, novecentos e dezessete reais e setenta e seis centavos) o valor a ser pago pela Eletrobras ou por suas subsidiárias de bonificação pela outorga de novos contratos de concessão de geração de energia elétrica cujo objeto é o conjunto de UHEs constantes do anexo à Resolução CNPE nº 30, de 2021 ( Tabela 1 ); e

(iii) R$ 32.073.001.926,43 (trinta e dois bilhões, setenta e três milhões, um mil, novecentos e vinte e seis reais e quarenta e três centavos) o valor a ser pago pela Eletrobras ou por suas subsidiárias à CDE, com aportes realizados à Conta, no decorrer dos anos, de acordo com o mostrado na Tabela 2.

A seguir, são apresentadas as premissas e a metodologia, que contou com colaboração da ANEEL, utilizadas para avaliação de cenários acerca dos impactos tarifários atinentes à desestatização da Eletrobras, nos termos da Lei nº 14.182, de 2021, especialmente, quanto à descontratação de energia das usinas da Eletrobras no regime de cotas e ao aporte à CDE nos termos do inciso I, art. 4º, da referida Lei.

Neste sentido, os impactos tarifários da descotização são obtidos com base nas diferenças dos custos de aquisição de energia que serão incorridas pelas distribuidoras com a alteração do regime de exploração das usinas cotistas da Eletrobras para o regime de PIE combinado com os depósitos à CDE.

Em linhas gerais, altera-se o custo da energia proveniente das usinas no regime de cotas considerado no último processo tarifário das distribuidoras, substituindo-se o valor unitário do montante de energia a ser descotizado por um novo valor que provém de uma composição da tarifa média de compra de energia de cada distribuidora, excluída a energia de cotas, com o preço de recompra utilizado como dado de entrada na simulação, na proporção do percentual de recontratação escolhido.

Neste cálculo é considerado que o custo proveniente das usinas cotistas inclui o efeito financeiro do risco hidrológico e que, com a alteração do regime de exploração para PIE, esse será transferido ao controlador da usina.

Para além dos efeitos nos custos de aquisição de energia, são observadas as reduções nas quotas de CDE pagas pelos consumidores em decorrência da obrigação estabelecida no inciso I, art. 4º, da Lei nº 14.182, de 2021, que prevê aportes na referida Conta correspondentes a 50% do valor adicionado à concessão pelos novos contratos. Vale a pena repetir que valores relativos ao bônus de outorga, dos quais a União é beneficiária legal, não influenciam na tarifa de energia elétrica .

Salienta-se que os impactos tarifários por região e, na média, do Brasil, foram referenciados com base nas tarifas B1 residencial e, portanto, expressam a estimativa de impacto tarifário nestas tarifas e foram observadas as informações do último processo tarifário de cada distribuidora que se tinha à época de realização desse estudo, mais precisamente, os processos deliberados até 9 de maio de 2021, considerando ainda a descotização em 5 anos, a uma taxa de redução de 20% ao ano, e constantes demais variáveis.

Acrescenta-se que, em atendimento ao disposto no § 2º, inciso I, art. 4º, da Lei nº 14.182, de 2021, os valores aportados à CDE são creditados integralmente em favor dos consumidores do Ambiente de Contratação Regulada (ACR), tendo, portanto, um impacto positivo (reduzindo a tarifa), e distribuídos de forma proporcional aos montantes que serão descontratados com a alteração do regime, sendo o benefício alocado na Tarifa de Energia (TE). Além disso, não são avaliados resultados no Mercado de Curto Prazo (MCP) das distribuidoras, haja vista a imprevisibilidade do Preço de Liquidação de Diferenças (PLD) e da estratégia de contratação das distribuidoras ao longo do período de análise.

Ressalta-se, ainda, que as usinas de Tucuruí e Itumbiara não estão, atualmente, no regime de cotas, portanto, a energia dessas UHEs não afeta as avaliações, impactando apenas os aportes da CDE. Com relação à UHE Sobradinho, cita-se o 3º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão nº 06/2004 que estabeleceu que, a partir de 10 de fevereiro de 2022, poderia haver alocação de garantia física nos termos da Lei nº 12.783, de 2013, apenas ao correspondente percentual de rescisão ou redução permanente dos montantes contratados com os consumidores finais previstos no art. 22 da Lei nº 11.943, de 28 de maio de 2009. Atualmente, dado que toda a garantia física de Sobradinho está contratada nos termos do art. 22 da Lei nº 11.943, de 2009, sua energia também não afeta a análise.

Destaca-se que a simulação dos impactos depende do estabelecimento de premissas relacionadas ao Preço de Recompra da energia, em que se considerou o valor de R$ 172,14 MWh e percentual de recompra associado, ao aporte anual na CDE, conforme Tabela 2, e ao custo de Risco Hidrológico equivalente ao valor médio dos últimos anos de R$ 45,68/MWh (R$/MWh), os mesmos parâmetros utilizados pelo Poder Concedente nos estudos atinentes à desestatização da Eletrobras. Deste modo, para melhor visualização dos efeitos da descotização sentidos pelo consumidor regulado, obteve-se o impacto tarifário conforme Gráfico 1.

Não obstante, a fim de elucidar a questão colocada pela Corte de Contas, visto a preocupação do Tribunal quanto à necessidade de se equilibrarem objetivos fiscais e modicidade tarifária na concessão de serviços públicos, executou-se exercício em que se simulou quais seriam os efeitos tarifários percebidos pelos consumidores regulados se houvesse permissão legal para destinação da totalidade do VAC à CDE, ou seja, se a bonificação pela outorga fosse nula.

Assim, partindo de premissa de que o atual valor para bonificação pela outorga, estabelecido pela Resolução CNPE, nº 15, de 2021, com nova redação dada  pela Resolução CNPE nº 30, de 2021, fosse integralmente aportado na CDE, em 2022, ou seja, avaliando-se o efeito isolado do montante de R$ 25.379.079.917,76, frente ao somatório das novas Receitas Anuais (RA1) das distribuidoras de energia elétrica, que totalizam R$ 193.475.074.930,49, sendo este valor correspondente ao somatório das novas Parcelas “A” e “B” (considerando-se o último processo tarifário de  cada distribuidora, deliberado até 9 de maio de 2021), haveria uma redução média nas tarifas  de energia elétrica de cerca de 13,1% frente aos 2,43% de redução resultante do aporte inicial de R$ 5 bilhões ( Gráfico 1 ), conforme estabelecido na Resolução CNPE nº 15, de 2021, o que ocasionaria, de fato, um maior alívio dos custos repassados aos consumidores regulados em 2022. Lembrando que essa redução, conforme propõe o exercício, acontece somente no primeiro ano, e não se mantém nesse patamar, nos anos subsequentes. Por sua vez, os aportes, na CDE, conforme estabelece a Resolução CNPE nº 15, de 2021, com nova redação dada pela Resolução CNPE nº 30, de 2021, provém aportes a fim de manter a neutralidade no decorrer dos anos.

Outro ponto que deve ser mencionado é que a descotização não pode ser realizada de uma só vez, conforme determinação legal e sob pena de pressão tarifária junto aos consumidores, visto que a energia, sob a forma de cotas, remunerada por meio de tarifa homologada pela ANEEL, deixará de compor o portfólio das distribuidoras, que, por sua vez, deverão recompor o atendimento às suas cargas, por meio da compra de energia a preços de mercado.

Assim, a Lei nº 14.182, de 2021, estabeleceu que a descotização se daria de maneira escalonada no tempo, oportunizando ao CNPE definir, dentro do prazo legalmente constituído de cinco a dez anos, o intervalo mais adequado. Deste modo, o Conselho deliberou pelo período mínimo legal de cinco anos visto que fazer o escalonamento de maneira muito dilatada, no tempo, também não se mostra tão vantajoso para o consumidor, conforme pode ser observado, na Tabela 3, que apresenta, além do valor presente líquido (VPL) dos montantes alocados à CDE para o prazo de 5 anos, simulação para a descotização em 8 e 10 anos.

Por fim, cabe esclarecer que a capitalização da Eletrobras não acrescenta nem retira energia do sistema. Deste modo, a relação de equilíbrio entre oferta e demanda, elemento preponderante para a precificação da energia do Ambiente de Contratação Livre (ACL), não sofre alteração. Lembrando que os preços e condições dos contratos no ACL são firmados entre as partes, seguindo a lógica de mercado, de forma que esses, principalmente os preços, não são públicos, por isso é de difícil mensuração o impacto, em termos quantitativos, mas, de modo qualitativo, avalia-se que, com a mudança de regime, a empresa vai poder vender sua energia livremente a preços de mercado, devendo-se, a princípio, haver um estímulo à competitividade na comercialização de energia, com reflexos em menores tarifas de eletricidade para o consumidor final.

Em suma, quanto à avaliação dos impactos econômicos e financeiros de médio e de longo prazo, em decorrência somente do bônus de outorga a que se refere o art. 4º, inciso II, da Lei nº 14.182, de 2021, tem-se que esse não traz impactos diretos ao consumidor do ambiente livre, tampouco, influencia na tarifa de energia elétrica percebida pelo consumidor regulado.

De qualquer forma, a decisão do CNPE, consubstanciada nas Resoluções nº 15, de 2021, e nº 30, de 2021, quanto ao intervalo de descotização de 5 anos, que traz maior valor de excedente econômico junto aos consumidores, combinado com o cronograma de aportes à CDE ( Tabela 3 ) objetivam manter a neutralidade tarifária da operação de capitalização da Eletrobras perante os consumidores de energia.

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