Edição n° 07 - setembro/2015

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 nº 7 /2015

O mandado Mercosul de captura   

A extradição não é mais o único instrumento para captura de foragidos a fim de sujeitá-los a processos criminais ou a execução penal. O instituto evoluiu e simplificou-se

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Por Vladimir Aras*

A extradição não é mais o único instrumento para captura de foragidos a fim de sujeitá-los a processos criminais ou a execução penal. O instituto evoluiu e simplificou-se. A Decisão 2002/584/JHA do Conselho da União Europeia criou o mandado de detenção europeu (European Arrest Warrant). Desde janeiro de 2004, este procedimento substituiu a extradição dentro do bloco, permitindo a entrega direta de procurados e foragidos entre os 28 Estados-membros, inclusive de nacionais, em rito estritamente judicial, sem etapa política.

No Mercosul, o Acordo de Foz do Iguaçu de 2010, aprovado pela Decisão MERCOSUL/CMC/DEC 58/2010, instituiu mecanismo semelhante ao europeu ao criar o Mandado Mercosul de Captura (MMC), ainda não implementado na região.

Ferramenta similar existe na Escandinávia (Nordic Arrest Warrant), que se desenvolveu a partir da cooperação simplificada intranórdica, que permitia a extradição de nacionais naquela região desde meados do século XX, sistema amplificado pela Convention on Surrender for Criminal Acts between Nordic Countries (Nordisk arestordre), de 2005, que aboliu o princípio da dupla tipicidade para pedidos de entrega entre os cinco países escandinavos: Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia.

O CARICOM Arrest Warrant, criado pelo Tratado de Antígua, de 2008, é o mandado regional de captura da Comunidade do Caribe (CARICOM), ente formado por Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, Haiti, Jamaica, Montserrat, Santa Lúcia, São Cristóvão e Névis, São Vicente e Granadinas, Suriname e Trinidad e Tobago. A América Central também negocia instrumento semelhante, a ser regulado pelo Tratado de Manágua de 2012, no âmbito do SICA.

A tramitação dos mandados de entrega se faz de forma direta, ou por meio de autoridade central, e, diferentemente da extradição, o procedimento de avaliação é inteiramente judicial, sem fase política. O cumprimento desses mandados baseia-se no princípio do reconhecimento mútuo, que se desenvolveu na Europa a partir do Conselho Europeu de Tampere de 1999.

O princípio do reconhecimento mútuo deriva dos superprincípios da reciprocidade e da confiança, que fundamentam a cooperação entre as nações. Sobre eles, a UE vem criando instrumentos supranacionais, válidos em todo o bloco, que permitem a livre circulação de decisões judiciais entre os Estados Membros. São exemplos dessa aplicação a ordem europeia de investigação e o mandado europeu de obtenção de provas.

A terceira espécie é a dos mandados regionais de captura e entrega, que diferem do instituto da entrega, previsto no artigo 89 do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (TPI) de 1998, que se destina à cooperação entre os Estados signatários do tratado e a própria Corte.

A expansão do crime organizado nos países membros do Mercosul e a facilidade de trânsito de pessoas nos países do bloco tornam necessário pôr em funcionamento o instrumento criado em 2010 pelo CMC.

Para facilitar a comunicação e a difusão da existência de mandados de prisão preventiva expedidos por autoridades competentes dos países da comunidade, o Acordo de Foz do Iguaçu determina a utilização do Sistema de Intercâmbio de Informações de Segurança do MERCOSUL (SISME) e do sistema de difusoes vermelhas da Organização Internacional de Polícia Criminal (INTERPOL).

A intensificação da cooperação jurídica em matéria penal contribuirá para aprofundar os interesses comuns das Partes no processo de integração regional e na luta contra o crime organizado. A globalização vem acompanhada de um crescimento proporcional de atividades criminosas, que representam severa ameaça nacional e transnacional em distintas modalidades criminosas. Diante disso, ganha relevância o propósito de promover a integração regional e edificar um espaço jurídico de justiça, liberdade e segurança no MERCOSUL, tal como já se dá na União Europeia há mais de uma década.

Naturalmente, instrumentos baseados no postulado do reconhecimento mútuo só são viáveis num ambiente de respeito aos direitos fundamentais do acusado e de afirmação do devido processo legal, considerados principalmente os artigos 7º e 8º da Convenção Americana de Direitos Humanos e o artigo 14 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos. Não se pode cooperar com ditaduras, notadamente em tema de liberdade individual. Os 28 países que pertencem à União Europeia são democracias estáveis. Todos os membros do MERCOSUL estão vinculados pela cláusula democrática prevista no Protocolo de Ushuaia de 1998, o que exige que seus tribunais garantam o respeito ao devido processo legal em suas jurisdições. No entanto, ainda há sensível instabilidade política em alguns países do continente americano, o que pode retardar a implantação de mecanismos semelhantes aos europeus.

É inegável, porém, a necessidade de implantar o princípio do reconhecimento mútuo na América do Sul, para aperfeiçoar e impulsionar a cooperação jurídica internacional em matéria penal na região.

As experiências bem sucedidas de adoção de mandados regionais de detenção e entrega em outros pontos do globo devem ser levadas em conta, nomeadamente o Mandado Europeu de Captura (European Arrest Warrant), o Mandado Nórdico de Captura (Nordisk arestordre) e o Mandado de Captura da CARICOM (CARICOM Arrest Warrant).

A Decisão MERCOSUL/CMC/DEC 58/2010, pela qual os Estados Partes do Mercosul aprovaram a criação do Mandado Mercosul de Captura (ORDEN MERCOSUR DE DETENCION), não pode cair no vazio, sendo essencial que os órgãos de soberania dos países do bloco ratifiquem o Acordo de Foz do Iguaçu de 2010 ou negociem instrumento mais moderno e mais adequado à realidade da América do Sul.

* Vladimir Aras - Procurador Regional da República, Secretário de Cooperação Internacional da PGR, Mestre em Direito Público pela UFPE, Professor de Processo Penal da UFBA.

Tramitação Eletrônica de Pedidos de Cooperação
Jurídica Internacional

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Dentro da perspectiva da modernização de processos, tarefa cuja busca se faz obrigatória por parte dos órgãos da Administração Pública, visando à adequação dos procedimentos administrativos burocráticos às ferramentas tecnológicas que são colocadas à disposição da sociedade e à concretização do princípio constitucional da eficiência, destaca-se a necessidade de se priorizar a tramitação eletrônica de processos.

No âmbito da cooperação jurídica internacional, vislumbra-se ainda com maior intensidade a necessidade de adoção de mecanismos que permitam o trâmite dos respectivos pedidos eletronicamente, seja por intermédio de e-mails ou por plataformas especialmente criadas para tal finalidade, em virtude da notória praticidade e da redução de tempo e economia dos altos custos, ainda existentes nas remessas de documentos físicos aos mais variados rincões do planeta pelos correios ou serviços postais de entrega.

É fato que tal desafio deve ser enfrentado sem descurar de outros dois fatores de suma importância, quais sejam, a legalidade do procedimento e a segurança na transmissão de informações. Assim, qualquer forma de tramitação eletrônica que seja adotada deve ser implementada com a observância desses dois requisitos, sob pena de todo o trabalho não ter validade jurídica ou de se colocar em risco o conteúdo de inquéritos policiais, investigações e processos judiciais sigilosos.

Cumprindo as funções de Autoridade Central brasileira para a cooperação jurídica internacional em matéria penal e atuando justamente na confluência do caminho dos pedidos ativos e passivos de auxílio jurídico como ponto de contato legal entre autoridades nacionais e estrangeiras, a Coordenação Geral de Cooperação Jurídica em Matéria Penal do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (CGRA/DRCI), com a experiência adquirida sobre o tema da tramitação eletrônica, vem percebendo que a principal dificuldade está na conciliação das possibilidades legais e tecnológicas entre os órgãos nacionais e internacionais envolvidos na cooperação.

Mesmo antes das iniciativas concretas para a tramitação eletrônica, desde há muito tempo, o DRCI já vem adotando a postura de estar à disposição para receber os pedidos de cooperação jurídica internacional em matéria penal, sejam eles cartas rogatórias ou pedidos de auxílio direto, de forma digital por intermédio do email institucional cooperacaopenal@mj.gov.br. Nesses casos, em que pese na maioria das vezes a via física original da solicitação ainda ser necessária posteriormente, com tal procedimento, é possível ao menos adiantar a remessa dos pedidos às autoridades estrangeiras, o que colabora especialmente com a agilização do cumprimento das solicitações urgentes. Isso porque a maioria dos países até aceita receber os pedidos por e-mail, mas exigem que a documentação original lhes seja encaminhada formalmente pelos correios, por conta da exigência de suas legislações internas ou por interpretação dos tratados internacionais.  Com o aumento do incentivo à tramitação eletrônica, a tendência é cada vez mais dispensar a via original, mas isso ainda depende da aceitação dos países requeridos. 

Ademais, após constantes esclarecimentos prestados pelo DRCI às autoridades centrais estrangeiras desde a publicação da Lei nº 11.419/2006, hoje a maioria dos países aceitam pedidos de cooperação das autoridades brasileiras firmados com assinatura digital regularmente prevista na referida norma, o que em tese, pode dispensar a remessa física de documentos assinados manualmente.

De outro lado, dentre a legislação a ser observada no âmbito da cooperação jurídica internacional, temos a Portaria Interministerial nº 501 MRE/MJ, de 21/03/2012, que define a tramitação de cartas rogatórias e pedidos de auxílio direto, aplicando-se subsidiariamente aos acordos internacionais sobre a matéria. Em seu art. 8º, o referido ato normativo ainda prevê a exigência de documentos originais para as cartas rogatórias, e nesse ponto o DRCI vem interpretando o dispositivo de forma a compatibilizá-lo com outras legislações mais modernas que versam sobre tramitação de documentos.

Dentre outras iniciativas mais recentes adotadas pelo DRCI para a adoção institucional da tramitação eletrônica, no âmbito internacional, o DRCI tem realizado consultas bilaterais com diversas Autoridades Centrais de outros países, assim como tem trabalhado na propositura de memorandos de entendimento com as mesmas. Além disso, procura pautar o tema sobre tramitação eletrônica em diversos foros internacionais sobre cooperação jurídica, dentre eles o Mercosul e a REMJA.

Logo, percebe-se que o dilema entre a necessidade de tramitação física de documentos e a possibilidade de tramitação eletrônica é uma questão em constante evolução, especialmente na cooperação jurídica internacional, não havendo no momento regra única a ser adotada.

Para otimizar e fomentar a tramitação eletrônica, o DRCI, com o auxílio de diversos órgãos nacionais e estrangeiros parceiros, vem adotando uma série de iniciativas relacionadas ao tema, demonstrando que o Brasil se encontra atualizado, procurando adotar proativamente boas práticas em auxílio jurídico internacional.

Consultas bilaterais entre Autoridades Centrais

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No Brasil, o Ministério da Justiça foi designado para atuar como Autoridade Central para a maioria dos acordos internacionais dos quais o país é parte. Por meio do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI) e, mais especificamente, na área civil, pela Coordenação Geral de Cooperação Jurídica Internacional em Matéria Civil (CGCI), são tramitados milhares de pedidos de cooperação jurídica internacional por ano. Há, portanto, necessidade de haver um relacionamento intenso e contínuo com as Autoridades Centrais estrangeiras.

Imbuída do espírito de cooperação que caracteriza o direito internacional privado nos dias de hoje, a CGCI passou a adotar, neste ano, uma política de maior aproximação e afinamento com suas congêneres no exterior. Para tanto, foram reforçadas as chamadas “consultas bilaterais”: reuniões presenciais ou à distância entre a CGCI e as equipes que compõem as Autoridades Centrais de outros Estados. Neste ano, a primeira dessas reuniões ocorreu no mês de maio, com a visita de representantes do Departamento de Justiça dos Estados Unidos ao DRCI. Na agenda, entre outras, incluíram-se a discussão sobre a localização de pessoas para fins de comunicação de atos processuais e a tramitação de pedidos de cooperação para obtenção de provas entre os dois países. Em agosto, realizaram-se mais duas reuniões, uma por teleconferência, com a Autoridade Central da França, e outra com a equipe da Autoridade Central argentina, por videoconferência. Para os próximos meses, estão em andamento tratativas para a realização de consultas bilaterais com Alemanha, Japão, Portugal e Suíça.

O resultado desta experiência, até o momento, tem sido positivo: trata-se de uma iniciativa de baixo custo e com bom retorno, que permitiu que fossem esclarecidas, por exemplo, questões relacionadas às diferenças nas legislações internas de cada país, aos limites de competência de cada um dos órgãos internos envolvidos na cooperação jurídica e aos meios mais eficientes de se acelerar a tramitação dos pedidos. Como exemplo, citam-se o esclarecimento feito à Autoridade Central da França sobre os tratados para os quais o Ministério da Justiça é Autoridade Central, prevenindo-se erros no direcionamento de pedidos daquele país ao Brasil, e a solicitação, para a Argentina, de que os documentos enviados sejam legíveis, já que, em alguns casos, são recebidos pedidos com peças manuscritas, dificultando o trabalho da equipe brasileira. As conversas, em geral, se desenvolveram de maneira cordial e amigável, facilitando a aproximação e reforçando a empatia necessária em um sistema de cooperação mútua, em que, na maior parte do tempo, as comunicações são informais, em respeito ao objetivo principal das Convenções, que é a prestação de assistência judicial entre Estados no menor tempo possível, garantindo-se, assim, o acesso à justiça aos cidadãos em âmbito global.

Negociação de Acordos Bilaterais de Cooperação Jurídica Internacional

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A última edição do Cooperação em Pauta abordou a importância dos acordos que normatizam o auxílio prestado no âmbito da comunidade internacional. Por óbvio, tais acordos requerem uma dinâmica prévia de negociação, momento em que os países se dedicam a encontrar pontos de encontro entre os sistemas jurídicos, a fim de estabelecer canais efetivos de cooperação. É com esse intuito que o Ministério da Justiça se envolveu na negociação de mais de uma centena de acordos bilaterais de cooperação jurídica internacional.

Em matéria penal, fomentamos a celebração de acordo de cooperação jurídica com 89 países, de todos os continentes do globo terrestre. O resultado desses esforços contribuiu para que o Brasil mantenha em vigor, atualmente, acordo de cooperação jurídica internacional em matéria penal com 19 países: Canadá (Decreto n. 6.747/2009), China (Decreto n. 6.282/2007), Colômbia (Decreto n. 3.895/2001), Coreia do Sul (Decreto n. 5.721/2006), Cuba (Decreto n. 6.462/2008), Espanha (Decreto n. 6.681/2008), Estados Unidos (Decreto n. 3.810/2001), França (Decreto n. 3.324/1999), Honduras (Decreto n. 8.046/2013), Itália (Decreto n. 862/1993), México (Decreto n. 7.595/2011), Nigéria (Decreto n. 7.582/2011), Panamá (Decreto n. 7.596/2011), Peru (Decreto n. 3.988/2001), Portugal (Decreto n. 1.320/1994), Reino Unido (Decreto n. 8.047/2013), Suíça (Decreto n. 6.974/2009), Suriname (Decreto n. 6.832/2009) e Ucrânia (Decreto n. 5.984/2006). 

A situação dos demais acordos é variável. Nos casos em que a proposta brasileira não foi rejeitada pelo país correspondente, o texto pode estar em processo de negociação ou, se já finalizado tal processo, com a consecução de versão que seja considerada satisfatória por ambas as partes, o documento pode estar pendente de assinatura das autoridades competentes ou já em tramitação, nos termos do processo legislativo que o incorporará ao ordenamento brasileiro. 

Além disso, negociamos acordos bilaterais de cooperação jurídica internacional em matéria civil com 35 países. Atualmente, o Brasil possui acordo de cooperação jurídica internacional em matéria civil com 7 países: Argentina (Decreto n. 1.560/1995), China (Decreto n. 8.430/2015), Espanha (Decreto n. 166/1991), França (Decreto n. 3.598/2000), Itália (Decreto n. 1.476/1995), Líbano (Decreto n. 7.934/2013) e Uruguai (Decreto n. 1.850/1996). Além desses, o País celebrou acordos de assistência jurídica gratuita com Argentina (Decreto n. 62.978/1968), Bélgica (Decreto n. 41.908/1957) e Países Baixos (Decreto n. 53.923/1964). 

Com efeito, a negociação de um acordo demanda a elaboração de um texto inicial a ser proposto. Essa competência exige estudo aprofundado sobre o sistema jurídico dos Estados contratantes, sobre as fontes de direito utilizadas em cada um dos países e sobre os acordos internacionais de que os Estados já façam parte. Uma vez consideradas tais variáveis, é preparada uma proposta a ser entregue à contraparte. Com isso, as negociações têm início, com sucessão de intercâmbio de propostas e contrapropostas até que o texto seja considerado maduro o suficiente para ser debatido presencialmente. 

As rodadas de negociação têm fim quando uma minuta do texto do acordo é considerada suficiente por ambas as partes. Então, o Ministério de Relações Exteriores de cada um dos países coloca o texto à disposição para assinatura por ocasião de eventual visita presidencial ou de altas autoridades que recebam delegação para assinatura do acordo. Posteriormente, o texto do acordo e a referida Exposição de Motivos Interministerial (EMI) são submetidos à consideração da Casa Civil da Presidência, com vistas ao encaminhamento do assunto à apreciação do Legislativo. Quando a Casa Civil recebe a publicação do Decreto Legislativo pelo Congresso Nacional, a Presidência da República, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição Federal, pode promulgar o tratado, por meio de Decreto, para que possa ser definitivamente incorporado à legislação brasileira.  

Os acordos de cooperação internacional celebrados pelo DRCI não se restringem, contudo, aos anteriormente mencionados. O Departamento se dedica a buscar modalidades amplas de cooperação segundo os padrões e as necessidades observadas na prática diária de gerenciamento de casos concretos de auxílio jurídico internacional. A preocupação com a celeridade e os custos de tradução envolvidos na execução de pedido de auxílio jurídico mútuo levou o Departamento a pensar soluções. É com essa perspectiva que propusemos, aos países fronteiriços, memorando de entendimento que estabelece modelo de formulário bilíngue para restituição de pedidos de cooperação jurídica internacional referentes à comunicação de atos processuais e para informação sobre cumprimento de pedido de cooperação jurídica internacional. Com isso, mantemos nosso compromisso para a criação de instrumentos normativos que fomentam a agilidade e a efetividade da cooperação jurídica internacional.