Edição n° 06 - agosto/2015
Outras Edições | Menu Principal
nº 6 /2015
Acordos Internacionais em matéria penal: os fundamentos da cooperação entre países
A importância das bases jurídicas que normatizam o auxílio prestado no âmbito da comunidade de nações
- Foto: Freepik.com
Por Diogo de Oliveira Machado*
A cooperação jurídica internacional pode ser solicitada com base em tratado ou mediante promessa de reciprocidade. Indubitavelmente, a celebração de acordos é opção preferencial por fomentar ações fundamentadas em bases normativas, o que contribui para a segurança das relações entre países. Esses acordos aprimoram a fundamentação legal dos pedidos de auxílio jurídico dirigidos aos países com os quais estabelecemos cooperação jurídica, mediante a criação de instrumentos que promovem a agilidade e a efetividade da cooperação jurídica internacional.
Os acordos podem ter caráter bilateral, o que requer a aproximação com um país específico, ou multilateral. Os tratados multilaterais possuem, por definição, uma abrangência ampla e apresentam dispositivos que resultam das contribuições da diversidade de países que participaram da negociação. Para servir como base legal para o auxílio jurídico pretendido, é necessário que o tratado esteja vigente em ambos os países envolvidos no pedido de cooperação. Os tratados promulgados integram o ordenamento jurídico pátrio com magnitude de lei ordinária. Dentre as convenções multilaterais em matéria penal, merecem destaque, pela abrangência e pelo tema abordado, a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (Convenção de Palermo), a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida) e a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas (Convenção de Viena).
A Convenção de Palermo erige a cooperação internacional como ferramenta indispensável ao enfrentamento do crime organizado transnacional e dedica vários de seus artigos à definição de crimes relacionados. É o caso da lavagem de dinheiro, delito abordado no artigo 7º da Convenção, que especifica uma série de medidas destinadas a garantir capacidade de cooperação entre as autoridades responsáveis pelo enfrentamento desse crime. Com efeito, o rol de infrações relacionadas, cujo elemento comum é a transnacionalidade, denota a amplitude da Convenção, expressa no parágrafo 2º do artigo 3º. Nesses termos, será abrangido pelo tratado o crime cometido em mais de um Estado; ou, ainda se cometido em um só Estado, se uma parte substancial da preparação, do planejamento, da direção e do controle do crime tenha lugar em outro Estado ou envolva a participação de um grupo criminoso organizado que pratique atividades criminosas em mais de um Estado ou, finalmente, se a infração produzir efeitos substanciais noutro Estado. Outro ponto de destaque da Convenção de Palermo é a preocupação em estabelecer bases para o confisco, a apreensão e a disposição de bens, instrumentos ou produto de crime, e, ainda, de equipamentos usados para a atividade criminosa transnacional. Essa recomendação é balizada pelos dispositivos da Convenção que dispõem sobre a cooperação internacional como instrumento para recuperação de ativos.
A Convenção de Mérida, por seu turno, trata do fenômeno da corrupção, com orientação de medidas para prevenção e investigação do crime, além de prever mecanismos de embargo preventivo de bens e de instrução judicial para apuração de práticas ímprobas, a despeito de o crime produzir dano ou prejuízo patrimonial ao Estado. O documento apresenta avanços em uma abordagem integrada entre prevenção, criminalização, cooperação internacional e recuperação de ativos, para uma incorruptível gestão dos bens públicos. De fato, a Convenção dedica oito de seus artigos ao tema da cooperação internacional (artigos 43 a 50) e nove outros ao tema da recuperação de ativos (artigos 51 a 59).
Nesse aspecto, é notório o avanço do documento, que se destaca dentre os demais tratados multilaterais ao prever a recuperação integral dos ativos relacionados à corrupção, associada a práticas de prevenção que propaguem uma cultura de probidade nos Estados. Ainda segundo a Convenção de Mérida, para a recuperação direta de bens, cada Estado adotará medidas com o escopo de (1) facultar a outros Estados o ajuizamento de ação civil para determinar a titularidade de bens adquiridos por meio do crime; (2) facultar aos tribunais a ordem para que os autores do crime indenizem ou restituam os danos e prejuízos causados ao Estado; e (3) permitir que autoridades reconheçam o direito de propriedade do Estado sobre os bens adquiridos mediante a prática delitiva (artigo 53). Importa também ressaltar a inovação trazida pela Convenção ao suplantar a regra geral de que a repatriação de ativos só é possível após sentença definitiva. O artigo 57 dispõe que delitos de malversação ou peculato de fundos públicos ou de lavagem de fundos públicos ou mal-versados possibilitam ao Estado requerido a renúncia do direito de exigir uma sentença transitada em julgado para proceder à repatriação dos ativos recuperados.
Por fim, a relação entre a cooperação internacional em matéria penal e as atividades criminosas decorrentes do tráfico de drogas é matéria da Convenção de Viena. Foi nessa perspectiva que a Convenção fomentou a assunção do compromisso internacional para tipificar a lavagem de dinheiro decorrente do comércio ilícito de substâncias psicotrópicas, como iniciativa inédita, que, até então, não havia sido abordada em nenhum outro instrumento jurídico internacional. A própria tipificação dessa conduta pela Lei n. 9.613, em 1998, é interpretada como a resposta brasileira a esse compromisso internacional.
Com efeito, como observado, todas essas convenções avançaram em temas como a cooperação internacional e a recuperação de ativos. Contudo, pelo próprio caráter multilateral desses tratados, sua aplicabilidade aos diversos sistemas jurídicos dos Estados Parte fica vinculada à previsão de diretrizes mais genéricas, que não suprem a necessidade de estabelecer normas específicas para conferir segurança à exequibilidade de pedidos concretos de cooperação. Por esse motivo, os tratados multilaterais são aplicados sobretudo quando ausente acordo bilateral que regule a matéria mais especificamente.
Os crimes que usualmente possuem natureza transnacional e, portanto, demandam cooperação internacional, caracterizam-se pela complexidade e agilidade de procedimentos, o que requer normas adaptadas a melhor atender aos sistemas jurídicos específicos dos países. Esse é o principal mérito dos acordos bilaterais, cujas disposições poderão refletir o tratamento mais adequado aos pedidos de cooperação entre os dois países, encaminhando de forma mais célere e efetiva solicitações de auxílio de forma geral e, inclusive, pedidos de afastamento de sigilo bancário e solicitações de constrição de bens, para fins de recuperação de ativos. Os acordos bilaterais, em suma, possuem a prerrogativa de adequar os pedidos de cooperação às especificidades próprias dos sistemas jurídicos dos países envolvidos, a fim de possibilitar a efetividade do cumprimento desses pedidos.
Os acordos bilaterais, por sua própria natureza, variam conforme os interesses dos países envolvidos no processo de negociação, que possuem discricionariedade para estabelecer os procedimentos segundo a estrutura que melhor lhes convier, respeitados os princípios gerais da cooperação internacional e os demais acordos de que fazem parte os países. O escopo desses documentos abrange, normalmente, pedido para entrega da comunicação de atos processuais; tomada de depoimentos ou declarações de pessoas; transferência provisória de pessoas sob custódia; cumprimento de solicitações de busca e apreensão; fornecimento de documentos, registros e outros elementos de prova; perícia de pessoas, objetos e locais; obtenção e fornecimento de avaliações de peritos; localização ou identificação de pessoas; identificação, rastreamento, medidas assecuratórias, tais como bloqueio, apreensão, sequestro e perdimento de produtos e instrumentos do crime, além de cooperação em procedimentos correlatos; repatriação de ativos; divisão de ativos; ou qualquer outro tipo de auxílio que seja acordado pelas autoridades centrais dos respectivos Estados.
Com efeito, a prática do Ministério da Justiça se caracteriza pela disponibilidade em prestar o mais amplo auxílio internacional possível, avançando não só em relação à lei modelo de cooperação proposta pelas Nações Unidas, mas também em relação à prática da maioria dos países, conforme se tem observado nas rodadas de negociações. Com efeito, nosso País se alinha às práticas mais inovadoras da cooperação internacional ao, por exemplo, buscar estabelecer a videoconferência como regra geral para realização de audiências, o que diminui sensivelmente os custos e possibilita sua realização em tempo hábil, de forma célere. Outro ponto que se destaca na cooperação prestada pelo País é a preocupação com a divisão dos ativos apreendidos, tema a que é dedicado, no acordo modelo pátrio, todo um capítulo, cujos seis artigos estabelecem normas para a consecução do procedimento com êxito.
O processo de negociação de um acordo bilateral é iniciado, normalmente, com o envio de propostas, a que reage o país proposto; e também envolve rodadas de negociação presencial. O envio de propostas e de sucessivas contrapropostas é sempre realizado por meio do canal diplomático. O Ministério das Relações Exteriores se envolve efetivamente no processo de negociação, a fim de contribuir para que aspectos técnicos do acordo, sugeridos pelo Ministério da Justiça, adéquem-se à política externa brasileira.
Os acordos bilaterais tampouco possuem um limite de tempo para serem negociados. Alguns podem ser finalizados em uma única rodada de negociação. Outros demandam maior aprofundamento das discussões, sobretudo quando se tratam de acordos negociados com países que possuem sistemas jurídicos muito distintos.
Dentre os cinco países para os quais o Brasil atualmente encaminha pedidos de cooperação internacional penal de forma mais frequente - Estados Unidos, Paraguai, Argentina, Uruguai e Espanha - há acordos bilaterais em matéria penal em vigor com dois deles: Estados Unidos e Espanha. Os pedidos referentes aos demais países são tramitados com base em acordos multilaterais.
O Acordo de Cooperação Jurídica Internacional em Matéria Penal com os Estados Unidos foi promulgado por meio do Decreto nº 3.810, de 2 de maio de 2001. Essa promulgação constituiu o acordo como o principal instrumento normativo para a cooperação com aquele país. As principais formas de colheita de provas que podem ser tramitadas pelo acordo são interrogatórios escritos, oitiva de testemunhas e solicitações de produção de provas em geral. No que tange à constrição de bens, deverá ser remetido pedido de auxílio mútuo em matéria penal, com a descrição do processo penal do caso em referência, a situação das ações criminais correlatas no Brasil, informações sobre as provas colhidas, a indicação dos proventos do crime, a descrição sobre o modo de ação dos autores e a explicação sobre como os bens situados em território estadunidense se relacionam ao delito.
O Acordo de Cooperação e Auxílio Jurídico Mútuo em Matéria Penal com o Reino da Espanha foi promulgado pelo Decreto nº 6.681, de 8 de dezembro de 2008. O acordo afasta a necessidade, para o cumprimento do pedido, de que o fato pelo qual se processa na Parte requerente seja considerado delito pelo ordenamento jurídico da Parte requerida. Não se aplica, portanto, o princípio da dupla incriminação. Vale mencionar, ainda, que o acordo abrange, entre outros, pedidos de execução de medidas cautelares sobre bens, instrumentos ou produtos - diretos ou indiretos - de crime, e que se encontrem localizados no território de um dos países. O prazo de duração da medida deverá ser razoável, segundo as circunstâncias.
A ausência de um tratado, seja multilateral ou bilateral, não impede, todavia, a prestação de auxílio entre países. Nesse caso, o pedido de cooperação poderá ser tramitado por promessa de reciprocidade do Estado requerido, segundo condições estabelecidas entre as partes, de acordo com o parágrafo 7º do artigo 36 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça. Trata-se, contudo, de princípio cada vez menos aplicado, em virtude da multiplicidade de acordos internacionais vigentes. O Ministério da Justiça, como autoridade central brasileira para cooperação jurídica internacional, atua para que o País se beneficie progressivamente de bases normativas para uma cooperação internacional cada vez mais sofisticada.
* Diogo de Oliveira Machado - Coordenador de Tratados e Foros Internacionais do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional e Especialista em Gestão Pública.
IberRede - Rede Ibero-americana de cooperação jurídica internacional
- Foto: Arquivo/MJ
A IberRede é uma das principais redes de cooperação jurídica internacional das quais o Brasil participa e consiste em uma ferramenta de cooperação estruturada e formada por enlaces de Autoridades Centrais designadas nos acordos internacionais e por pontos de contato de Ministérios de Justiça, Ministérios Públicos e Poderes Judiciários dos 22 países que compõem a comunidade ibero-americana de nações e também pelo Tribunal Supremo de Porto Rico, beneficiando uma população total de mais de quinhentos milhões de habitantes.
O seu objetivo é otimizar os instrumentos de assistência legal mútua em matéria criminal e civil, reforçando os laços entre os operadores jurídicos, visando ao aperfeiçoamento da cooperação e torná-la mais eficaz e célere.
A rede foi constituída em 30 de outubro de 2004 em Cartagena das Índias, Colômbia, após aprovação pela Conferência de Ministros da Justiça dos Países Ibero-americanos (COMJIB), Cimeira Judicial Ibero-americana (CJI) e Associação Ibero-americana de Ministérios Públicos (AIAMP), possuindo dois idiomas oficiais: espanhol e português.
A atuação dos integrantes das Autoridades Centrais e dos demais pontos de contato é caracterizada pela informalidade, complementaridade, horizontalidade, flexibilidade e confiança mútua, o que confere maior fluidez e agilidade na troca de informações. No âmbito interno, cabe aos pontos de contato difundir as informações necessárias às demais autoridades nacionais legitimadas a atuar em processos, orientando e facilitando a elaboração de pedidos de cooperação jurídica internacional e sugerindo soluções práticas para as dificuldades que se apresentarem.
A IberRede oferece um sistema de comunicação seguro para troca de informações e experiências, de fácil acesso para os pontos de contato, agilizando a ligação entre as autoridades dos países ibero-americanos, gerando maior eficácia e reduzindo custos e tempo, inclusive com outros países europeus, em virtude de Memorando de Entendimento firmado entre Eurojust e IberRede, por exemplo.
Nos dias 27 a 31 de julho de 2015, foi realizado o III Encontro de Pontos de Contato e Enlaces em Extradição e Assistência Legal Mútua da IberRede, na cidade de Antígua, Guatemala, com o objetivo de buscar melhorias para a cooperação jurídica internacional. Dentre os diversos pontos da pauta do Encontro, foram discutidos: o uso de videoconferência na cooperação jurídica, a apreensão de bens e a recuperação de ativos e a simplificação de processos de extradição entre os países membros, bem como foram trocadas experiências com exposição de casos práticos e de boas práticas entre os países.
O Ministério da Justiça esteve presente no encontro e foi representado no foro pela Secretaria Nacional de Justiça, por intermédio do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), que atua como Coordenador da Seção Nacional da Rede, desde 2007. O Brasil ainda tem como Órgãos integrantes a Procuradoria Geral da República e o Conselho Nacional de Justiça.
A participação do Ministério da Justiça na IberRede visa a facilitar o trabalho dos órgãos nacionais encarregados de promover a cooperação, disponibilizando-lhes informações atualizadas e acessíveis em tempo real sobre normas – nacionais ou internacionais – de interesse, bem como promover o contato direto entre especialistas, que podem dirimir dúvidas, quando necessário.
A próxima reunião plenária de pontos de contato da IberRede ocorrerá em março de 2016 e será sediada no Brasil.
A participação na Rede Internacional de Alimentos como ferramenta de fortalecimento da cooperação jurídica internacional
No âmbito do trabalho desenvolvido pelo Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI/SNJ), uma ferramenta merece destaque pelas facilidades que oferece aos que operam diretamente com a tramitação de casos de cooperação jurídica internacional – e que, para tanto, necessitam de conhecimento a respeito dos procedimentos judiciais em diferentes países: a participação na Rede para Prestação Internacional de Alimentos da National Child Support Enforcement Association (NCSEA). Como membro do Subcomitê Internacional da NCSEA, juntamente com a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República, o DRCI/SNJ tem a possibilidade de obter acesso rápido e direto às mais variadas informações a respeito da prestação de alimentos nos Estados com os quais o Brasil possui acordos de cooperação jurídica na área cível ou com os quais coopera por via diplomática. Além disso, tem-se a oportunidade de participar ativamente de reuniões anuais de intercâmbio de boas práticas, como a ocorrida nos dias 9 a 12 de agosto, último, nos Estados Unidos, na qual o Departamento esteve representado.
Criada há trinta anos, nos Estados Unidos, a NCSEA, por meio da sua Rede (NCSEA Connect), interliga os responsáveis pela prestação internacional de alimentos para crianças em diversos países, e, desde 2003, é considerada oficialmente uma entidade observadora pela Conferência da Haia sobre Direito Internacional Privado, oferecendo consultoria para implementação da Convenção da Haia sobre Prestação de Alimentos de 2007 aos países membros desse tratado.
Participam atualmente da Rede Alemanha, Austrália, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Finlândia, Israel, Itália, México, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido e Suíça. Na prática, os canais de comunicação oferecidos pela Rede possibilitam, por exemplo, que o analista de caso de um país A tire dúvidas rapidamente sobre a forma de citação do devedor aceita no país B, por meio de contato com algum representante daquele país; ou que o país B descubra se um pedido de alimentos para uma pessoa acima de 21 anos tem chance de ser aceito pelo judiciário do país A.
A participação na Rede ajuda a tornar a tramitação dos pedidos de alimentos que envolvem o Brasil como país requerido ou requerente mais célere e efetiva. Além disso, a troca constante de informações – seja na rotina diária, por meio das teleconferências mensais ou em eventos internacionais promovidos pela NCSEA – serve para consolidar a cooperação jurídica em matéria de alimentos junto às autoridades centrais de outros países e reforçar a atuação do Brasil na Conferência da Haia, o mais importante foro sobre direito internacional privado do mundo.
Ressalta-se, por fim, que o tema da prestação internacional de alimentos é prioritário para o DRCI/SNJ, já que 40% dos casos de cooperação em matéria civil que tramita envolvem pensão alimentícia, o que representa, mensalmente, centenas de pedidos com esta finalidade. Com a expectativa de adesão do Brasil à Convenção da Haia sobre Alimentos, aumentam as responsabilidades do Departamento, que terá, como Autoridade Central, o desafio de implementar com sucesso o novo tratado, adotando, preferencialmente, as boas práticas já em funcionamento em outros países. E, portanto, a participação na Rede Internacional é ferramenta especialmente importante para essa finalidade.
O papel do Ministério da Justiça em promover a celeridade e a efetividade da cooperação internacional
- Foto: Freepik.com
A autoridade central de cooperação jurídica internacional é responsável pelo recebimento, transmissão e análise dos pedidos de auxílio jurídico mútuo. Por isso, possui um papel muito importante na modernização da cooperação prestada, atuando para um trâmite mais célere e eficaz no envio de documentos. Por ser um órgão especializado, a autoridade central logra instruir as autoridades nacionais e estrangeiras para que haja um intercâmbio o mais eficiente e rápido possível. O Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), como autoridade central do Brasil, com o objetivo de facilitar o envio de documentos, tem proposto alternativas para modernizar as relações de auxílio estabelecidas com os demais países.
A princípio, o DRCI realizou levantamento que indicou que os pedidos de cooperação internacional referentes à comunicação de atos processuais representavam cerca de 70% do total de pedidos tramitados com países de fronteira. Esse diagnóstico inspirou a proposta de adoção de memorando de entendimento que estabelece modelo de formulário bilíngue para restituição de pedidos de cooperação jurídica internacional referentes à comunicação de atos processuais e para informação sobre cumprimento de pedido de cooperação jurídica internacional. Tais formulários, por virem redigidos nas línguas espanhola e portuguesa, dispensam tradução e contribuem para a desejável celeridade da cooperação internacional que buscamos estabelecer.
Como o alcance da iniciativa abrange os países com os quais o Brasil mantém fronteiras, além da aproximação bilateral, optou-se por privilegiar os foros internacionais regionais de que o Departamento participa. Com essa perspectiva foi proposta, no âmbito da Reunião de Ministros de Justiça do Mercosul, a adoção do formulário bilíngue, como forma de contribuir para acelerar e baratear a cooperação, prescindindo da necessidade de tradução do documento que informa sobre o cumprimento do pedido de comunicação de ato processual. Como os custos envolvidos com a tradução e o tempo necessário para providenciá-la são significativos para prolongar a devolução do pedido, a dispensa dessa tradução acelera a prestação da cooperação.
A proposta brasileira de adoção de formulário bilíngue não é, contudo, a única iniciativa do Ministério da Justiça em encontrar canais ágeis de cooperação internacional. Desde o início deste ano, o DRCI propôs a vários países a tramitação eletrônica de pedidos de cooperação jurídica internacional.
De fato, o envio de documentos pelos meios tradicionais envolve custo e tempo com o correio, papeis e o respectivo trâmite. Portanto, o DRCI trabalha para eliminar esses fatores que dificultam a cooperação. Desse modo, a comunicação tende a ser mais rápida e eficiente, uma vez que propõe uma alternativa rápida, barata e eficaz para o envio de documentos dos pedidos de cooperação jurídica internacional. A ação aprimora a efetividade do exercício de direitos, da investigação e persecução de crimes, na medida em que cria os meios necessários para que os documentos judiciais e extrajudiciais que sejam objeto de pedido de cooperação jurídica internacional sejam recebidos pelo destinatário final em tempo hábil.
Indubitavelmente, a iniciativa contribui para o fortalecimento institucional do Ministério da Justiça como autoridade central que atua para a superação dos obstáculos mais comuns à prestação efetiva da cooperação internacional, quais sejam, custos e tempo. Mas não só. Com isso, reafirma-se a necessidade de enfrentar a lavagem de dinheiro e o crime organizado transnacional, promover a recuperação de ativos e o aperfeiçoamento da cooperação jurídica internacional com inovações tecnológicas e de inteligência. Assim, torna-se possível construir um espaço no qual se busque a promoção de políticas de justiça e cidadania.
A princípio, o projeto piloto está em vias de implementação com os países identificados como prioritários para as relações de cooperação que existentes. Tratam-se de países com os quais existe forte parceria em cooperação internacional, seja em matéria penal ou civil. Isso permite alcançar mais eficiência e rapidez da tramitação de pedidos em casos estratégicos. O êxito do projeto indicará os próximos passos.
