Edição n° 10 - dezembro/2015
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nº 10/2015
De Marrakesh a São Petesburgo
Esta longa caminhada para o fortalecimento do combate à corrupção por meio de processos cíveis e admnistrativos
Foto: Flickr.com
Por Boni de Moraes Soares*
Já era tarde de seis de novembro passado quando, reunida em São Petersburgo, a Conferência de Estados Partes da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, em sua Sexta Sessão, aprovou por consenso a Resolução 6/4, para determinar que a comunidade internacional deve fortalecer o uso de procedimentos cíveis e administrativos no combate à corrupção, inclusive por meio de mais ampla cooperação internacional (ONU, 2015, p. 13). Mas qual a importância dessa decisão? O que muda a partir dela?
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC, na sigla em inglês) funda-se na percepção de que corrupção é crime e como tal deve ser tratada. Corrupção merece sanções de natureza penal, a partir da condução, naturalmente, de processos criminais. Segundo os padrões que o próprio instrumento estabelece, suborno de funcionários públicos nacionais e estrangeiros (arts. 15 e 16), peculato (art. 17) e obstrução da justiça (art. 25) são exemplos de práticas de corrupção que devem ser punidas criminalmente. Com muita razão. Ainda que a tipificação penal seja a “ultima ratio” no controle do comportamento humano que o Direito busca exercer (ROXIN, 2004, p. 28), ninguém negará que a corrupção “merece” a atenção do Direito Penal. E no Brasil, mais ainda. Se antes saúde, violência, desemprego, educação e economia eram os principais problemas de nosso país, agora a corrupção é maior que todos eles. É como pensa o povo brasileiro (FOLHA, 2015).
Apesar disso, o mesmo tratado reconhece que algumas das condutas compreendidas como corrupção podem não merecer tipificação penal. Nesta “segunda categoria” estão as condutas de tráfico de influência (art. 18) e enriquecimento ilícito (art. 20), por exemplo. Ainda assim, nada impede que os Estados adotem regime de responsabilidade cível ou administrativa para puni-las. A punição de empresas por violação de normas contábeis e de auditoria que buscam prevenir a corrupção pode implicar, por referência convencional expressa, sanções cíveis ou administrativas (art. 12). O instrumento deixa claro, aliás, que a punição de empresas que praticam corrupção pode ser obtida através de processos cíveis ou administrativos (art. 26, 2). Foi essa a opção do legislador brasileiro (Lei nº 12.846/2013). Embora não haja referência semelhante à corrupção cometida por pessoas físicas, nada na Convenção proíbe que os Estados Partes punam suas condutas também por meio de processos não-criminais. É o que se faz no Brasil por meio da ação de improbidade administrativa, por exemplo (Lei nº 8.429/92). Ao dispor sobre a atuação de Estados diretamente em tribunais de outros países para a recuperação de ativos ilícitos (art. 53), a Convenção também autoriza o uso de ações cíveis para a determinação da propriedade de bens adquiridos por corrupção, algo que especialistas tem incentivado cada vez mais (BRUN, 2015).
As possibilidades que se abrem para o uso de processos cíveis e administrativos anticorrupção não surgem da Convenção por acaso. Já em 2003, quando o tratado foi concluído, sabia-se que há inúmeras vantagens na utilização desses procedimentos. Diversas situações indicam que a jurisdição cível ou administrativa deve ser exercida em paralelo às instâncias criminais; outras sugerem que elas são simplesmente a “única ratio”. Imagine-se a hipótese em que a morte do agente extingue a punibilidade e consequentemente o processo penal (art. 107, I, do CP); ou ainda nossa proibição constitucional geral para punição criminal de pessoas jurídicas (ZAFFARONI; PIERANGELI, 2007, p. 356). A comunidade internacional precisa, por tudo isso, explorar todas as vias jurisdicionais possíveis no combate à corrupção e atuar para que todas elas alcancem graus máximos de eficácia.
Ocorre que, enquanto estabelece preceitos de cumprimento obrigatório para cooperação internacional a partir de procedimentos criminais, a UNCAC não impõe obrigação de cooperar quando o processo em que se origina o pedido de assistência tem outra natureza. O instrumento apenas sugere – não determina - aos Estados que prestem cooperação internacional a partir de processos cíveis e administrativos iniciados em outros países (art. 43, 1).
É aí que a decisão passa a fazer sentido. A Resolução 6/4 melhora as condições em que os Estados Partes da UNCAC usarão procedimentos não-criminais no combate à corrupção. Ela reflete consensos sobre a compreensão e a importância desses procedimentos, estabelecendo ambiente que pretende maximizar a aplicação prática dos dispositivos convencionais referidos acima e das leis domésticas que instituem tais mecanismos. Doze anos após a celebração da Convenção, a comunidade internacional decidiu enviar mensagem bastante clara aos corruptos: procedimentos cíveis e administrativos são ferramentas importantes no combate à corrupção e serão cada vez mais eficazes.
Mas não foi fácil. Quatro anos se passaram desde a Quarta Sessão da Conferência, em Marrakesh, quando o Brasil inaugurou os debates sobre o tema e nada logrou. Era preciso superar desconfianças de que procedimentos cíveis e administrativos podem ser usados para substituir o processo penal, único capaz de impor sanções privativas de liberdade a corruptos. A exitosa experiência do Brasil com a cumulação de duas ou até três daquelas vias jurisdicionais foi decisiva para demonstrar que a preocupação não procede.
Na prática, a Resolução trará ambiente mais propício para que autoridades públicas, na condução de processos dessa natureza, possam obter provas, notificar pessoas ou mesmo bloquear e recuperar ativos em outros países. Ela também estimula a adoção de providências que permitam ao Brasil iniciar ações judiciais diretamente em tribunais estrangeiros para recuperar ativos derivados de corrupção praticada aqui, especialmente nos países que representam significativos centros financeiros.
No Brasil, além da Advocacia-Geral da União, a decisão beneficia diretamente as Advocacias Públicas estaduais e municipais, o Ministério Público Federal e estaduais, assim como o Ministério da Justiça, a Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União, instituições que se valem destes procedimentos para combater a corrupção.
Resta a nós colocar a Resolução em prática. A letra fria da decisão tomada na Rússia não mudará nada por si só. É fundamental explorar aquele compromisso e cobrar sua devida implementação pelos Estados Partes da UNCAC. Só assim esta caminhada de quatro anos, de Marrakesh a São Petersburgo, terá valido a pena.
* Boni de Moraes Soares é Advogado da União e, atualmente, Diretor do Departamento Internacional da Advocacia-Geral da União. É Mestre em Direito das Relações Internacionais pelo Centro Universitário de Brasília. Participou das delegações do Brasil junto à Quarta, à Quinta e à Sexta Sessões da Conferência de Estados Partes da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.
StAR/Interpol - Global Focal Point Iniciative - rede de cooperação internacional voltada ao combate à corrupção
Foto: Flickr.com
A corrupção e todas as outras formas de desvio de bens públicos por agentes corruptos são notoriamente práticas criminosas das mais reprováveis, que têm grande impacto especialmente nos países em desenvolvimento, pois retiram verbas públicas de sua destinação social natural, qual seja, os serviços públicos básicos, tais como saúde e educação, colaborando ainda para a destruição da confiança da população em seus governos, gerando instabilidade política, econômica e crises institucionais das mais variadas.
Ressalta-se que, como diversos casos de corrupção e a prática na cooperação jurídica internacional demonstram, esses ativos desviados, muitas vezes, não são mantidos no próprio país de onde foram retirados e são frequentemente ocultados e transferidos para jurisdições estrangeiras, perfazendo conhecida etapa de tipologia de lavagem de dinheiro. Assim, por envolver diversos países, o processo de recuperação desses ativos, via de regra, torna-se extremamente complexo e delongado, fato que justifica a necessidade de uma atuação coordenada em nível global entre as autoridades competentes de cada país.
Dentro dessa perspectiva, destaca-se em âmbito global, a StAR – Stolen Assets Recovery Iniciative, que é fruto de uma parceria entre o Banco Mundial e o Escritório das Organizações das Nações Unidas contra o Crime – UNODC, tendo por finalidade dar suporte a esforços internacionais voltados a extinguir paraísos que sejam considerados ambientes seguros para destinação de valores desviados ilicitamente. Tal apoio se dá mediante iniciativas junto aos países em desenvolvimento a fim de reduzir as possibilidades de lavagem de dinheiro e facilitar a repatriação desses ativos levados ao exterior de forma dissimulada.
Ainda em âmbito global, decorrente de parceria entre a StAR e a Interpol, foi instituída a StAR/Interpol – Global Focal Point Iniciative, criada para promover e incrementar a troca de informações e experiências entre agências e autoridades que atuam na repressão a desvios de verbas públicas, composta por pontos focais de diversos países que atuam com cooperação internacional e no combate à corrupção, constituindo uma rede internacional de especialistas no assunto.
Esses pontos focais, após habilitação e registro, são autorizados a acessar a plataforma eletrônica da rede, inaugurada em 2009 e acessível pelo sistema 24-7 da Interpol, que funciona como uma verdadeira rede de trabalho entre experts em recuperação de ativos. Essa plataforma proporciona um ambiente seguro para o intercâmbio de informações sobre técnicas e estratégias de atuação contra a corrupção e lavagem de dinheiro entre autoridades localizadas ao redor do mundo.
A plataforma eletrônica da StAR/Interpol foi criada para auxiliar os países a identificar, localizar e recuperar ativos desviados por atos de corrupção, ajudar investigadores no êxito de casos em que ativos foram retirados de algum país e mantidos em outros, promover o conhecimento sobre os diversos sistemas legais existentes nos diferentes países e servir de ponte entre eles, bem como aumentar o contato e reforçar a confiança na cooperação internacional entre autoridades que atuam contra a corrupção nos seus respectivos países.
Estão habilitados a acessar a plataforma todos os países membros da Interpol, da qual o Brasil faz parte, podendo cada um ter dois pontos focais: um oriundo de um órgão de aplicação da lei que atue em investigações de casos de corrupção, outro oriundo do Poder Judiciário ou outro Órgão responsável por politicas contra a corrupção e recuperação de ativos. Atualmente, no ano de 2015, a plataforma conta com a participação de 214 pontos focais de 118 diferentes países.
Desta forma, hoje a StAR/Interpol – Global Focal Point Iniciative é uma importante rede de cooperação jurídica internacional em matéria criminal na qual o Brasil participa e consiste em uma ferramenta de âmbito mundial, proporcionando o acesso a pontos de contato de outras jurisdições que podem ser contatados diretamente, o conhecimento sobre aspectos legislativos e judiciais sobre recuperação de ativos em diversos países, a disponibilização de um e-mail seguro (Secure Communication - SECOM) para troca de informações sobre cooperação e investigação em casos de corrupção e recuperação de ativos, acesso a difusões da Interpol em casos relacionados a corrupção e uma vasta biblioteca sobre o tema de recuperação de ativos internacional e boas práticas em casos de combate à corrupção.
Nos dias 17 a 19 de novembro de 2015, foi realizado o 6º Encontro de Pontos Focais da StAR/Interpol, na cidade de Nova Délhi, Índia, com o objetivo de realizar o intercâmbio de informações sobre cooperação jurídica internacional para fins de recuperação de ativos. Dentre os diversos pontos da pauta do Encontro, foram discutidas a difusão da Interpol específica para casos de recuperação de ativos denominada de Silver Notice e algumas formas de facilitação para identificação e localização de bens em jurisdições estrangeiras, bem como foram trocadas experiências com exposição de casos concretos e o intercâmbio de boas práticas entre os países em casos de corrupção.
O Ministério da Justiça esteve presente no encontro e foi representado no foro pela Coordenação Geral de Recuperação de Ativos do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), que atua como ponto focal da plataforma desde 2011.
Em virtude da especialidade no tema de cooperação jurídica internacional e recuperação de ativos, a participação do DRCI na StAR/Interpol visa a facilitar o trabalho dos órgãos nacionais que atuam em investigações criminais sobre atos de corrupção e que necessitam medidas sobre ativos no exterior, difundindo o conhecimento, transmitindo experiências sobre recuperação de ativos e promovendo a otimização da cooperação internacional.
Convenção facilita a legalização de documentos estrangeiros
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Será mais barato e rápido obter a validação de documentos estrangeiros no Brasil e vice-versa. A adesão à Convenção da Apostila facilitará diversas atividades de cidadãos e empresas, inclusive para fins de cooperação jurídica internacional.
O Brasil aderiu à Convenção da Haia da Apostila, cujo nome oficial é Convenção sobre a Eliminação da Exigência de Legalização de Documentos Públicos Estrangeiros. A adesão, ocorrida no dia 2/12, desencadeia providências nacionais e internacionais para que o Brasil se una a 108 outros países que já são parte da Convenção. Uma vez em vigor, o tratado tornará mais simples a utilização de documentos brasileiros no exterior e de documentos estrangeiros no Brasil. A Convenção prevê que seus efeitos se iniciam oito meses após a adesão. No âmbito interno, a vigência ocorrerá após publicação do subsequente Decreto Presidencial.
Atualmente, para que tenham validade no exterior, os documentos brasileiros devem ser submetidos a processo de legalização em cadeia. É exigida uma série de providências burocráticas, em várias etapas e em diferentes instâncias, como a legalização pelo Ministério das Relações Exteriores e pela Embaixada ou Consulado do país no qual se queira que o documento gere efeitos. O mesmo ocorre com os documentos públicos estrangeiros, que devem ser validados na Embaixada ou Consulado brasileiro.
O procedimento em vigor exige que os cidadãos e as empresas despendam muito tempo e dinheiro para validarem documentos como certidões de nascimento e de óbito, diplomas escolares, procurações, declarações e certificados públicos para utilização no exterior. Ao adotar a chamada legalização única, possibilitada pela adesão à Convenção da Haia da Apostila, o país permitirá que um documento público nacional seja reconhecido por todos os países em que a Convenção esteja em vigor.
Os Ministérios da Justiça e das Relações Exteriores estiveram envolvidos com as providências necessárias para a adesão à Convenção, tanto antes quanto depois da tramitação da Convenção no Congresso Nacional. Nesse processo, receberam aportes de diversos outros parceiros, como o Ministério da Educação, a Secretaria da Micro e Pequena Empresa e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Na reta final, também foi preponderante o apoio do Conselho Nacional de Justiça, o qual se apresenta como possível futuro órgão gestor do sistema que permitirá a emissão das Apostilas por cartórios.
A adesão à Convenção da Apostila integra um conjunto de medidas dos Ministérios da Justiça e das Relações Exteriores com vistas a aprimorar a inserção do Brasil no sistema multilateral de cooperação jurídica oriundo da Conferência da Haia de Direito Internacional Privado. Além da Apostila, o País já aderiu às Convenções da Haia sobre Sequestro Internacional de Crianças, sobre Adoção Internacional, sobre Acesso à Justiça e sobre a Obtenção de Provas. Outras já estão em análise pelo Congresso Nacional e facilitarão pensões alimentícias no exterior e a comunicação de atos processuais em outros países. Participar desses instrumentos é fundamental para que as fronteiras não impeçam o exercício de direitos dos cidadãos e das empresas brasileiras no exterior e vice-versa.
Mecanismos de monitoramento de convenções multilaterais
contra a corrupção
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Os tratados internacionais apresentam mecanismos de implementação para assegurar sua efetiva aplicação pelos países signatários. Dentre os diversos instrumentos multilaterais celebrados pelo Brasil que apresentam mecanismos dessa natureza, destacamos a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC), também denominada Convenção de Mérida, a Convenção Interamericana contra a Corrupção e a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
O Mecanismo da UNCAC consiste em uma lista de perguntas que servem para autoavaliação dos países membros a respeito da implementação da Convenção e foi implantado na 1ª Conferência das Partes (COSP) da Convenção de Mérida, em 2006, na Jordânia. Além disso, foi instituído no âmbito da COSP, em 2009, o Grupo de Trabalho de Revisão e Implementação (IRG), com objetivo de analisar as informações prestadas pelo país na autoavaliação e em consultas realizadas por teleconferência ou videoconferência ou em uma visita dos examinadores ao país, se isso for acordado. Após o exame, o grupo emite um resumo e um relatório sobre os progressos apresentados pelo Estado Parte na implementação da Convenção.
O Mecanismo de Seguimento da Implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção (MESICIC) foi instituído em 2002. Seu objetivo é assegurar a implementação do aludido pacto multilateral mediante processo de avaliações mútuas do qual resultam recomendações aos países avaliados sobre os pontos fracos encontrados.
Quanto à Convenção sobre Suborno da OCDE, foi um criado um sistema de monitoramento por meio de avaliações mútuas no âmbito do Grupo de Trabalho sobre Corrupção em Transações Comerciais Internacionais (WGB), cuja finalidade é acompanhar as medidas adotadas pelos países membros para assegurar a aplicação da Convenção. Esse sistema conta com ações voltadas para o exame de temas específicos relacionados ao suborno transnacional, incluindo questionamentos sobre casos concretos investigados e julgados pelos países signatários. Ademais, se as nações não atingem os parâmetros definidos pelo WGB, podem ser forçadas a atingi-los por meio da imposição das seguintes medidas: declaração pública formal, carta destinada a ministros e envio de missão de alto nível ao país avaliado.
Em todas essas avaliações aplicadas ao Brasil ou em que atuam peritos nacionais como avaliadores de outros Estados decorrentes da aplicação desses mecanismos de monitoramento, o DRCI tem participado direta ou indiretamente. O Departamento tem estado presente nas sessões da COSP/UNCAC e nas sessões do IRG, além de participar das reuniões do WGB. Nestas oportunidades, o trabalho do Departamento tem sido no sentido de permitir uma avaliação melhor e positiva do país em termos de prevenção e combate à corrupção, especialmente por meio da divulgação das atividades desenvolvidas no âmbito da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Ademais, são nessas esferas que aumentamos nosso conhecimento institucional mediante o intercâmbio de informações e boas práticas na área, possibilitando-nos, ainda aprimorar ações e metas da ENCCLA.
Acrescentamos que o DRCI atua também ao fornecer subsídios para as avaliações a que o país está submetido ou para auxiliar os peritos nacionais nas avaliações de outros Estados nos temas de cooperação jurídica internacional, recuperação de ativos, lavagem de dinheiro e, sobretudo, no que tange ao combate à corrupção.