Vinculações Constitucionais

Chamamos de vinculação constitucional a previsão de percentual mínimo da arrecadação que deve ser destinada ao financiamento da Educação. No Brasil, historicamente essa vinculação tem sido feita em diferentes patamares de obrigação mínima para o Governo Federal, estaduais e municipais e, em regra, relacionadas especificamente à arrecadação de impostos.

As vinculações constitucionais existem há muito tempo no Brasil, porém, não foram mantidas de forma contínua. Por exemplo, em 1934 a vinculação da União era de 10%; em 1961, 12%; em 1983, 13%. Porém, essa vinculação deixa de existir em alguns momentos da história do Brasil, por exemplo, em 1937 e 1967.

Em 1988, foi definida a vinculação de 18% para a União e de 25% para estados e municípios. Recentemente, embora os 18% não tenham sido alterados, o Teto de Gastos aprovado pela Emenda Constitucional nº 95/2016 gerou a suspensão da vinculação de recursos de impostos da União à Educação. O gráfico a seguir demonstra o patamar que representa a vinculação de 18%, o patamar que ficou estabelecido pela Regra da EC 95/2016 e o valor empenhado pela União em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE):

Fonte: Elaboração CGMAN/DIMAN/SEB/MEC, com base nos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO) do período citado.

Por meio da Lei Complementar nº 200/2023, foi instituído novo regime fiscal que, na prática, restitui a vinculação de 18%. Os efeitos precisarão ser acompanhados nos próximos anos.

Por um lado, o percentual de impostos vinculado à educação é diferente na União em relação aos estados e municípios. Por outro, todos os entes federados têm compromissos com a Educação Básica, que é o que os §§2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal chamam de âmbito de atuação prioritária:

• Municípios atuam prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil;
• Estados atuam prioritariamente no ensino fundamental e médio. 
  
  

O Parágrafo Único do art. 10 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – Lei nº 9.394/1996) estabelece que “ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e aos Municípios”. Com isso, assume-se que o Distrito Federal atua, prioritariamente, desde a Educação Infantil até o Ensino Médio.

Muitas regras de financiamento restringem a aplicação de recursos da educação aos âmbitos de atuação prioritária. Portanto, em regra, municípios não atuam diretamente o Ensino Médio; estados não atuam diretamente a Educação Infantil.

Para o Governo Federal, a Constituição Federal, em seu art. 211, § 1º em também estabelece atribuição específica. A União, além de financiar as instituições públicas federais de ensino, fica responsável por exercer:

...em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios

Portanto, a atuação da União foca na equalização de oportunidades e em garantia de padrão mínimo de qualidade. Essas garantias são feitas por meio de assistência técnica e financeira aos entes federados, cumprindo a função redistributiva e supletiva.

Por função redistributiva entende-se o foco em evitar concentração de recursos em determinados entes em detrimento de outros. Por função supletiva, entende-se a atuação que visa suprir insuficiência de atuação de determinada rede.