Mercado ilegal de produtos de tabaco
O Brasil é Estado Parte do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco desde 2018. O seu texto foi negociado por cinco anos entre os Estados Partes da Convenção-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco, e adotado em 2012 na quinta sessão da Conferência das Partes da Convenção-Quadro em Seul. Atualmente conta com 68 Países Partes (United Nations, 2024). Outros países estão em processo de ratificação do Protocolo.
A adesão do Brasil ao Protocolo foi ratificada pelo Congresso Nacional em 2017, por meio do Decreto Legislativo nº 185, de 11 de dezembro de 2017 (Brasil. Presidência da República, 2017), e promulgada pela Presidência da República em 2018, por meio do Decreto nº 9.516 (Brasil. Presidência da República, 2018).
Um dos eixos centrais do Protocolo é a cooperação internacional para o combate ao descaminho e ao contrabando de produtos de tabaco, através de mecanismos que facilitem as atividades de investigação, aplicação de penalidades, sanções efetivas e a recuperação de ativos. Em nível nacional, prevê que os países adotem medidas para ajustar a sua legislação a fim de tornar mais rígidas as penalidades por essas práticas ilícitas, e que adotem um sistema de controle e rastreamento da produção dos produtos de tabaco. O sistema Scorpios de rastreamento de cigarros, adotado pela Secretaria da Receita Federal (SRF) desde 2007, é considerado modelo internacional na implementação do Protocolo.
Em outubro de 2018, o Brasil participou da Primeira Reunião das Partes do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco (First Meeting of the Parties – MOP1). Nessa ocasião, o País assumiu a coordenação regional das Américas para articular a implementação da Convenção-Quadro e do Protocolo. E o então Ministério da Fazenda (atualmente incorporado ao Ministério da Economia) e a Advocacia Geral da União (AGU) indicaram nomes para participar dos grupos de trabalho que foram estabelecidos com o objetivo de atuar, em especial, na formulação de melhores práticas para implementação de artigos específicos do Protocolo.
Ao aprovar a ratificação do Protocolo em 2017, o Senado Federal anexou uma declaração interpretativa do mesmo reconhecendo que a sua efetiva implementação depende, em nível nacional, de uma coordenação intersetorial composta por órgãos competentes do governo (Brasil. Presidência da República, 2017). Como consequência, foi publicado o Decreto nº 9.517, de 1º de outubro de 2018 (Brasil. Presidência da República, 2018), instituindo o Comitê para Implementação do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco, sob a coordenação da Casa Civil e incluindo diversos órgãos que têm papel relevante nesse tema. Contudo, tal Decreto foi revogado pelo Decreto nº 11.672/2023 que instituiu a Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco e de seus Protocolos, com poderes para instituir uma subcomissão para a implementação do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco (Art.5º,I).
A declaração interpretativa vinculada ao Decreto Legislativo do Senado também apontou para a necessidade de o “Governo Brasileiro envidar esforços diplomáticos junto aos países da América do Sul, em especial os fronteiriços, para que igualmente ratifiquem o Protocolo de modo que uma solução regional para a questão possa ser discutida e implementada”.
Acesse aqui a versão em português do texto do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco que foi elaborada pelo Ministério das Relações Exteriores. O texto também está disponível em outras línguas no sítio eletrônico do Protocolo, da CQCT.
Para mais informações sobre o tema, consulte nota técnica.
Foi recentemente publicado o relatório “Confrontando o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco: uma revisão global das experiências dos países”, do Programa de Controle do Tabagismo do Banco Mundial. Também foi disponibilizado seu sumário executivo. O estudo, oficialmente lançado em 01/02 na Conferência "Prince Mahidol Award Conference (PMAC)" em Bangkok, ressalta a importância de se reduzir o comércio ilícito de produtos de tabaco, fornecendo orientações práticas baseadas em ampla gama de experiências dos países. Os 20 estudos de caso apresentados proporcionam orientações aos formuladores de políticas e a todas as partes envolvidas na implementação das diretrizes estabelecidas no Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco. Além disso, o livro provê recursos para informar e capacitar organizações da sociedade civil na defesa do tema.
O Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco e a Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco
O Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco está vinculado ao artigo 15 da Convenção-Quadro da Organização Mundial da Saúde para o Controle do Tabaco (CQCT/OMS), primeiro tratado internacional de Saúde Pública negociado sob os auspícios da OMS, que tem por objetivo “proteger as gerações presentes e futuras das devastadoras consequências sanitárias, sociais, ambientais e econômicas geradas pelo consumo e pela exposição à fumaça do tabaco” (Preâmbulo da CQCT/OMS).
O tratado internacional conta atualmente com 183 Estados Partes signatários. No Brasil, a ratificação da CQCT/OMS pelo Congresso Nacional ocorreu em outubro de 2005 (Brasil. Presidência da República, 2005). , e sua promulgação por decreto presidencial se deu em janeiro de 2006 (Brasil. Presidência da República, 206). Desde então, a implementação do Tratado no País ganhou status de uma política de Estado: a Política Nacional de Controle do Tabaco (PNCT). Essa, por sua vez, constitui uma política de saúde pública que vem sendo articulada desde 2003 no âmbito da Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco (CONICQ).
A CONICQ é um colegiado cujo mandato foi estabelecido por decreto presidencial para a governança da internalização da Convenção-Quadro (Brasil. Presidência da República, 2003). As características intersetoriais do tratado imprimiram à CONICQ um caráter interministerial para compartilhamento de responsabilidades na sua implementação, o que é feito com a participação de 16 setores do governo federal, entre os quais a Secretaria da Receita Federal, Ministério da Justiça, Casa Civil, Ministério das Relações Exteriores, ANVISA, AGU, dentre outros. Por se tratar de um instrumento de saúde pública, a Comissão é presidida pelo Ministro da Saúde e tem o Instituto Nacional de Câncer como sua Secretaria Executiva.
No Brasil, o cigarro é o produto de tabaco mais consumido e, historicamente, é considerado um dos mais baratos do mundo. Além disso, o Brasil é um dos países que mais tem sofrido o impacto do mercado ilegal de cigarros, que provém de duas fontes: ou é produzido por empresas brasileiras de pequeno porte, a maioria delas envolvidas em práticas de evasão fiscal; ou chega principalmente do Paraguai, via contrabando (Lagreca, R.H. & Hexsel, A., 2007).
O comércio ilícito de produtos de tabaco é reconhecido globalmente como um obstáculo ao alcance dos objetivos da Convenção-Quadro e um grave problema de saúde pública, pois os baixos preços dos cigarros ilegais minam os efeitos positivos das políticas do Tratado, em especial a de aumento de impostos e preços sobre cigarros, considerada uma das medidas mais efetivas para prevenir a iniciação de jovens no tabagismo e estimular a cessação de fumar nas populações de menor renda e escolaridade. Nesse sentido, os países membros da CQCT/OMS reconheceram que a eliminação de todas as formas de comércio ilícito de produtos de tabaco – como o contrabando, a fabricação ilícita, a falsificação – constitui um componente essencial do controle do tabaco.
Assim, a negociação do Protocolo surgiu da necessidade de fortalecer a capacidade dos Estados Partes de implementar políticas de elevação de preços e impostos com o objetivo de reduzir a demanda por produtos de tabaco, como estipulado no artigo 6º da Convenção-Quadro.
Relação entre o Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco e a Saúde Pública
Torna-se necessário enfatizar que não se deve associar o cigarro ilegal a um risco maior à saúde, se comparado ao legal, uma vez que ambos oferecem malefícios: qualquer cigarro faz mal à saúde, seja legal ou ilegal. Qualidade não é um atributo que se possa conferir a qualquer tipo de cigarro. Todos causam doenças graves e fatais aos seus usuários.
O mercado ilícito de cigarros envolve evasão fiscal, crime organizado internacional, ações terroristas e risco à bem-sucedida medida referente ao artigo 6º da CQCT/OMS que, como mencionado, trata de redução da demanda por elevação dos impostos e preços dos cigarros, tema diretamente relacionado à saúde pública.
Assim, o artigo 15, por meio do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco, protege a eficácia do artigo 6º da CQCT/OMS, além de impactar na iniciação ao tabagismo, por dificultar o acesso a cigarros mais baratos. Sendo o tabagismo uma doença pediátrica (80% dos fumantes começam a fumar antes dos 19 anos), o aumento de preços dos produtos de tabaco constitui uma das medidas mais efetivas para reduzir o acesso aos cigarros e prevenir a iniciação de crianças e adolescentes no consumo de produtos de tabaco. Contudo, o valor dos cigarros vendidos ilegalmente é sempre menor do que o preço mínimo estipulado por lei, o que pode reduzir os efeitos positivos do aumento dos impostos e preços dos cigarros vendidos no mercado legal.
Quando os cigarros baratos tornam-se menos disponíveis, aqueles que atualmente compram produtos ilícitos de tabaco enfrentam maiores preços e, consequentemente, reduzem o seu consumo ou param de fumar completamente. Reduzir a prevalência do tabagismo gera uma série de benefícios à saúde pública e à sociedade tais como redução dos custos em saúde, redução da mortalidade, redução do absenteísmo e anos de vida ganhos.
Um estudo sobre a carga do tabagismo no Brasil, realizado com base nos dados de 2015, estimou que o mesmo gera custos médicos diretos ao ano de R$ 39,4 bilhões, o equivalente a 8% de todo o gasto com saúde, e R$ 17,5 bilhões em custos indiretos decorrentes da perda de produtividade devida à morte prematura e incapacidade. Isso representa para o Brasil perdas anuais de R$ 56,9 bilhões, ou seja, 1% do Produto Interno Bruto (PIB) (Pinto,M. et al, 2015).
Além disso, o comércio ilícito de cigarros e a consequente evasão fiscal decorrente de sua prática deixam de contribuir com recursos que seriam utilizados pelo governo para cobrir os custos com tratamento das doenças tabaco relacionadas e para ações de prevenção e tratamento do tabagismo.
Magnitude do comércio ilícito de cigarros no Brasil
As estimativas do comércio ilícito de cigarros no Brasil variam significativamente de acordo com o agente-pesquisador e com a metodologia empregada. A indústria do tabaco, por exemplo, apresenta análises que superdimensionam o consumo de cigarros ilícitos no país, utilizando seus achados na veemente defesa do não aumento da tributação sobre cigarros, a qual, por sua vez, constitui a medida mais custo efetiva para redução do tabagismo, como amplamente demonstrado em estudos nacionais e internacionais (Iglesias et al, 2007; Kostova et al, 2015) e que contribui para ampliar o espaço fiscal, favorecendo investimentos públicos em saúde e ações de combate ao comércio ilegal de produtos de tabaco. Em contrapartida, órgãos governamentais têm se articulado na produção de estudos baseados em pesquisas nacionais sólidas, apresentando estimativas do consumo de cigarros ilícitos inferiores às apresentadas pela indústria do tabaco.
Baseando-se em dados da produção legal de cigarros para uso doméstico (Secretaria da Receita Federal) e importação (Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais), bem como de um sistema contínuo e integrado de monitoramento do tabagismo do Ministério da Saúde foram desenvolvidas metodologias próprias visando dimensionar o mercado ilegal de cigarros no Brasil.
Uma delas, com base no Global Adult Tobacco Survey – GATS Brasil de 2008 e 2013 (Iglesias et al, 2017; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2013) que teve uma parte de suas perguntas inseridas na Pesquisa Nacional de Saúde, estimou a magnitude do consumo de cigarros ilícitos antes e após a implementação da nova sistemática de tributação dos produtos de tabaco em 2012 e foi derivada da pergunta sobre o valor pago pelo fumante diário na sua última compra de cigarro industrializado. Os resultados indicaram uma redução na prevalência de fumantes diários de cigarros industrializados entre 2008 e 2013 (de 13,3% em 2008 para 10,8% em 2013). Entretanto, houve elevação na proporção do consumo de cigarros ilícitos, independentemente do sexo, idade, nível educacional, área de residência: a proporção de consumo de cigarros de origem ilícita aumentou de 16,9% para 32,3% entre 2008 e 2013. Em 2013, esse consumo de cigarros ilegais que não pagaram impostos e, portanto, eram mais baratos, ficou concentrado entre os indivíduos com ensino fundamental incompleto (42,1%) e entre aqueles residentes nos estados fronteiriços (40,8%). Já artigo publicado no American Journal of Public Health (Iglesias et al, 2018) apresenta outra abordagem metodológica para estimar o consumo de cigarros ilícitos no Brasil em que o consumo autorrelatado de cigarros em uma pesquisa específica é usado para calcular uma constante única “intrínseca” de consumo não reportado de cigarros com relação ao consumo “real” de cigarros no país, para um ano base para o qual são conhecidos os dados de consumo de cigarros ilícitos.
Finalmente, existem outras metodologias (e.g., análise dos maços descartados no lixo domiciliar, descartados na rua ou exibidos pelo fumante durante entrevista domiciliar) que vêm sendo aplicadas em cidades selecionadas no Brasil com o intuito de conhecer ainda melhor as características do mercado ilegal de cigarros no país (Szklo et al 2020) e, dessa forma, também de validar as estimativas nacionais geradas a partir das metodologias descritas anteriormente.
A análise dos dados oficiais constantes no gráfico 1 e tabela 1 corroboram a constatação de que a participação dos cigarros ilegais no consumo total de cigarros vem, desde 2013, oscilando: 32,3% (2013), 37,2% (2015), 45,8 % (2016) e, mais recentemente, 37,2% (2019), com tendência de queda a partir de 2017.
Em contrapartida, as estimativas superdimensionadas apresentadas pela indústria do tabaco para o percentual de cigarros ilícitos consumidos no Brasil apontam para um aumento do consumo até o ano de 2019 (48% em 2017 vs 57% em 2019, contudo já reduziram para 49% em 2020) (Monitor Mercantil, 2021).
Gráfico 1 - Estimativa do consumo total de cigarros ilícitos no Brasil de acordo com dados oficias e com a ETCO.
Tabela 1 - Estimativas referentes ao comércio ilícito de cigarros no Brasil a partir de fontes de dados oficiais e do Instituo Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO).
Política de aumento de preços e impostos e mercado ilegal de cigarros
Dispõe-se de uma vasta literatura comprovando o efeito do aumento de impostos e preços sobre cigarros como uma das estratégias mais efetivas para reduzir o tabagismo, especialmente para prevenir a iniciação de jovens no consumo de cigarros, motivo pelo qual a medida foi incluída no escopo da Convenção-Quadro (Szklo et al, 2020).
Assim, embora se reconheça o consumo de cigarros ilegais como um problema de saúde pública, pois, como já mencionado, trata-se de uma situação que coloca em risco os efeitos positivos do aumento dos preços dos cigarros na redução do tabagismo, não se pode desconsiderar a já bem conhecida prática de empresas de tabaco de superdimensionar o mercado ilegal de cigarros, tanto no Brasil como em outros países, como estratégia para pressionar os governos a reduzirem os impostos sobre o produto.
Por outro lado, as mesmas empresas transnacionais que no Brasil pressionam o governo para reduzir impostos sobre cigarros sofreram litígios em outros países por estarem envolvidas no contrabando do produto (Monitor Mercantil, 2021; CorpWatch, 2001; Folha de São Paulo, 2000). Uma delas chegou ser alvo de investigação da Secretaria da Receita Federal, no início dos anos 2000, e pela Secretaria de Fazenda de São Paulo, em 2018 (Folha de São Paulo, 2018; Levy et al, 2012).
No Brasil, os aumentos sucessivos dos impostos sobre cigarros a partir de 2007, associados à reforma no sistema de cobrança do IPI de cigarros e à política de preços mínimos para esses produtos estabelecidas em dezembro de 2011, geraram uma redução na proporção de fumantes de 18,2% em 2008 (Pesquisa Especial sobre Tabagismo – PETab), para 14,7% em 2013 (Pesquisa Nacional de Saúde – PNS). A experimentação de cigarros entre adolescentes de 13 a 15 anos também reduziu, passando de 24,2% em 2009, para 22,3% em 2012, e para 19,0% em 2015, segundo a Pesquisa Nacional sobre Saúde do Escolar (PeNSE).
Informações mais detalhadas sobre a tributação de produtos de tabaco no Brasil estão disponíveis em “Notas Técnicas para o Controle do Tabagismo: Medidas relacionadas a preços e impostos para reduzir a demanda de tabaco”.
Participação no Grupo de Trabalho do Ministério da Justiça e Segurança Pública para “avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros fabricados no Brasil”
Frente a continua pressão da indústria do tabaco para reduzir a carga tributária sobre cigarro, no ano de 2019, o Ministério da Justiça e Segurança Pública instituiu um Grupo de Trabalho por meio da Portaria nº 263, de 23 de março de 2019, para “avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros no Brasil, e assim, diminuir o consumo de cigarros estrangeiros de baixa qualidade, o contrabando e os riscos à saúde dele decorrentes”.
Sob essa perspectiva GT: buscou analisar alguns cenários para subsidiar o governo federal nessa temática:
- O aumento de impostos sobre cigarros aumenta o contrabando desse produto?
- Reduzir impostos sobre cigarros reduziria o contrabando desses produtos?
- Os cigarros ilegais são mais prejudiciais à saúde do que os cigarros vendidos legalmente?
- Reduzir os impostos sobre cigarros não aumentaria o tabagismo no Brasil?
Participaram do GT: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Secretaria Nacional de Segurança Pública, Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional da Secretaria Nacional de Justiça, Departamento Penitenciário Nacional, Secretaria de Operações Integradas, Secretaria Executiva e Assessoria Especial de Assuntos Legislativos.
O Ministério da Saúde foi representado pelo seu Instituto Nacional de Câncer, para o que produziu uma nota técnica denominada “Contribuições do Ministério da Saúde para o Grupo de Trabalho, instituído pela Portaria nº 263, de 23 de março de 2019, do Ministério da Justiça e Segurança Pública, para “avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros fabricados no Brasil””.
Em seu relatório final, o GT concluiu que a proposta de reduzir impostos sobre cigarros resultaria em perda de arrecadação e incentivo ao consumo de cigarros e outros produtos tabaco, não havendo, até aquele momento, substancial evidência empírica indicando que a redução tributária ou criação de faixa popular de cigarro acarretaria em diminuição do contrabando de cigarros de forma relevante.
O GT também sugeriu alguns encaminhamentos para o enfrentamento do mercado ilegal de produtos de tabaco, entre os quais, alguns relacionados à implementação da Convenção-Quadro da OMS para Controle do Tabaco e, em especial, para a implementação do seu Protocolo para Eliminar o Mercado Ilegal de Produtos de Tabaco, conforme parágrafo 41, item d, do Relatório Final do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria nº 263, de 23 de março de 2019.
Em seu relatório final, o GT também sugeriu que fossem adotadas providências para a recriação do Comitê para Implementação do Protocolo da Convenção Quadro para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco, mantendo os termos que delimitaram suas atividades no Decreto Presidencial nº 9.517/2018, e indicou o Ministério da Saúde para dar encaminhamento as providências formais para essa finalidade, incluindo a elaboração de uma minuta da proposta de recriação do comitê, elaboração de nota técnica, e parecer de mérito, parecer da Consultoria Jurídica e da assessoria de assuntos legislativos, na forma dos artigos 3º e 6º do Decreto 9.759/2019.
O relatório representou uma grande vitória para Política Nacional de Controle do Tabaco por expressar um claro alinhamento do governo com a Politica Nacional de Controle do Tabaco, que tem como base a Convenção Quadro da OMS para Controle do Tabaco e seus Protocolos.
A prevalência de fumantes na população adulta reduziu em 44% nos primeiros 19 anos do período analisado, passando de 34% em 1989, para 18,2% em 2008. No entanto, observa-se que no intervalo dos cinco anos subsequentes (equivalente ao período entre 2008 e 2013), no qual aconteceu a mudança mais abrangente na sistemática tributária sobre cigarros, essa redução foi de 20%, passando de 18,2% para 14,7%. Ou seja, a redução nesses cinco anos foi quase a metade da observada nos 19 anos anteriores, entre 1989 e 2008, demonstrando a força catalítica desse aumento de impostos e preços sobre cigarros implementado ao final de 2011.
Entretanto, tais resultados não invalidam os efeitos das políticas prévias de elevação dos preços e impostos sobre a redução na prevalência do tabagismo. Um estudo realizado no Brasil e em 30 países, mostrou que quase metade da redução da prevalência de tabagismo que ocorreu entre 1989 e 2010 teve como principal fator a política de aumento de preços e impostos sobre os cigarros, no período analisado (Ministério da Saúde, 2017).
Os dados do Vigitel corroboram os efeitos positivos da política de elevação de preços e impostos. Foi observada redução de 35% no número de fumantes no Brasil nos últimos 11 anos, passando de 15,7% para 10,1%. Procedendo-se com um recorte antes e após 2012, quando entrou em vigor a atual sistemática de tributação do IPI sobre cigarros, observa-se que a medida resultou em expressiva redução na prevalência de fumantes, que passou de 13,4% em 2011, para 10,1%, em 2017 (Szko et al, 2016).
Gráfico 2 - Variação anual da prevalência de fumantes antes e após a Lei 12.546/2011, que alterou a sistemática de tributação do IPI e instituiu uma política de preços mínimos para os cigarros, conjunto das capitais, total e por sexo – Vigitel 2006 a 2017.
Fonte: Saúde Brasil 2017 – Uma análise da situação de saúde o os desafios para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
Ao se analisar as variações anuais da prevalência do tabagismo por anos de estudo, no Gráfico 3, observa-se que entre 2006 e 2017 houve redução na prevalência de fumantes nas três faixas de escolaridade. Pode-se observar que o grupo de menor escolaridade (0 a 8 anos) manteve uma relativa estabilidade da prevalência de fumantes até 2011. A partir de 2012 essa faixa apresentou acentuada redução, o que também foi observado no estudo de Szklo e colaboradores (GBD 2016 Brazil Collaborators, 2016), o que reforça a maior vulnerabilidade da população de menor escolaridade à medida de aumento de preços e impostos sobre cigarros.
Gráfico 3 - Variação anual da prevalência de fumantes antes e após a Lei 12.546/2011, que altera a sistemática de tributação do IPI e institui uma política de preços mínimos para os cigarros, conjunto das capitais, ambos os sexos por nível de escolaridade – Vigitel 2006 a 2017.
Fonte: Saúde Brasil 2017 – Uma análise da situação de saúde o os desafios para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
A expressiva queda na prevalência de fumantes, principalmente entre jovens de menor renda e escolaridade, segmento mais vulnerável ao marketing de cigarros, alçou o Brasil ao reconhecimento internacional de um país com uma das políticas de controle do tabaco mais bem sucedidas do mundo. (São José et al, 2017; Portes et al, 2018; Ministério da Economia, s.d.). A medida de aumento de preços e impostos sobre cigarros também contribuiu para elevação na arrecadação de tributos federais (IPI, Impostos e Contribuições, exceto receitas previdenciárias) proveniente do setor fumo. Por exemplo, a arrecadação de impostos sobre o consumo de cigarros cresceu de pouco mais de 4,4 bilhões de reais em 2008, para quase 8 bilhões em 2013, mantendo-se próximo de 7 bilhões em 2018 (World Bank Group, 2019).
Os estudos também identificam que o mercado ilegal de cigarros está relacionado ao crime organizado e à corrupção e que a redução de impostos sobre cigarros como estratégia para coibir essas práticas ilícitas não teve sucesso nos países que a adotaram (Folha de São Paulo, 2000). Vale salientar que a redução do IPI com esse objetivo foi adotada pelo Brasil no final da década de 90, gerando uma substantiva perda de arrecadação sem nenhum efeito sobre o mercado ilegal de cigarros, que continuou a crescer de forma ininterrupta até os patamares atuais (Pinto et al, 2017).
Ademais, estudo nacional recente estimou o impacto econômico e na saúde resultante do aumento de 25%, 50% e 75% no preço dos cigarros. Com um aumento de 50%, seriam evitadas 136.482 mortes, 507.451 infartos agudos do miocárdio, 64.383 novos casos de câncer e mais de quatro milhões de anos de vida seriam poupados, ao se evitar mortes prematuras e perda de incapacidade. Os ganhos econômicos correspondentes seriam de R$ 32,5 bilhões por economia nos custos em saúde, R$ 45,4 bilhões por arrecadação tributária adicional e R$ 20 bilhões por perda de produtividade evitada (Centro de Informação das Nações Unidas para o Brasil, 2015).
Tal realidade valida a necessidade de um esforço ainda mais concentrado por parte das instituições e órgãos envolvidos com a implementação da CQCT/OMS para fortalecer a política de aumento de preços e impostos sobre o cigarro. E nesse sentido, reconhecemos que a Secretaria da Receita Federal, enquanto um dos 18 setores do governo que compõem a CONICQ, tem desempenhado um papel preponderante de alinhamento à Política Nacional de Controle do Tabaco.
A Rede de Economia Aplicada da América do Sul/Red Sur elaborou e recentemente publicou um Policy Brief apresentando as principais descobertas e recomendações políticas que resultam do estudo de apoio realizado pela Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX / Red Sur) para o Brasil. O documento visa contribuir para o debate sobre o controle do tabaco no Brasil, apontando como os aumentos nos impostos sobre o tabaco reduziram o uso desse produto no País. Além disso, ao analisar a cadeia de produção do tabaco, apresenta provas sobre o mercado ilegal de cigarros. Uma das recomendações políticas apresentadas no brief é que se continue aumentando os preços reais dos cigarros por meio do aumento de impostos e dos preços mínimos. O estudo aponta também que um melhor controle sobre o comércio ilegal e a evasão fiscal incrementará a efetividade dos aumentos de impostos em termos de saúde e de arrecadação de receitas.
Em 2015, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações Unidas incorporou o controle do tabaco, assumindo a implementação da CQCT/OMS como estratégia para alcançar os objetivos globais de saúde e meta para reduzir as mortes por Doenças Crônicas Não Transmissíveis (DCNT). Além disso, o aumento de impostos sobre produtos de tabaco foi acordado como uma das medidas para intervir sobre as DCNT e sobre a epidemia de tabagismo, bem como para mobilizar recursos adicionais para a implementação da CQCT/OMS (Ministério da Economia s.d.)
Entende-se, entretanto, que o mercado ilegal de cigarros representa uma externalidade da política de preços e impostos que deve ser encarada com o fortalecimento das medidas voltadas ao enfrentamento do crime organizado, que comanda esse mercado, e com ações de cooperação internacional. Nesse sentido, depreende-se que a recente ratificação pelo Congresso Nacional, em 2018, do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco, vinculado ao artigo 15 da Convenção, oferece uma grande oportunidade para enfrentamento desse problema de forma eficaz.
Combate ao mercado ilegal de cigarros no Brasil
Alinhando-se aos pressupostos da Convenção-Quadro, o fortalecimento das ações de combate ao mercado ilegal de cigarros tem sido uma das linhas de atuação do Governo Brasileiro e foram potencializadas com a implementação do Sistema de Controle e Rastreamento da Produção de Cigarros (Scorpios), e também com a obrigatoriedade de utilização da Nota Fiscal eletrônica.
Atualmente, o Brasil tem controle integral de todas as linhas de produção de cigarros em seu território, o que possibilita acompanhar os níveis da mesma, bem como o correto destino desses produtos, evitando diversas práticas ilícitas cometidas pelos fabricantes nacionais.
Após dois anos de implantação do Scorpios, o Governo Brasileiro conseguiu reduzir a participação do comércio ilegal dos produtos fabricados em território nacional do crescente índice de 17% para 11%. Aliado ao cancelamento de licenças de fabricantes de cigarros pela prática predatória da evasão de impostos, essas medidas acarretaram uma redução de 250 milhões de carteiras de cigarros produzidas em território brasileiro no ano de 2008, e 430 milhões de carteiras de cigarros no ano de 2009, que juntos representam cerca de R$ 700 milhões em impostos que deixaram de ser sonegados.
A Secretaria da Receita Federal, a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal vêm atuando de forma integrada para combater o contrabando e a falsificação de cigarros, principalmente os provenientes de países vizinhos do Mercosul. Esses órgãos, juntamente com o Ministério das Relações Exteriores, participaram ativamente da negociação do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco.
Segundo a Secretaria da Receita Federal, a destruição de cigarros ilegais em território nacional oriunda de apreensões de cargas ficou, em 2000, na ordem de R$ 24 milhões. Passou a R$ 80.616.438 em 2006, e para R$71.049.319 em 2010, chegando ao seu maior valor em 2015, com R$ 646.114.615 em cigarros destruídos. O aumento do volume destruído não deve ser parâmetro para estimar o mercado ilegal, uma vez que é um reflexo da efetiva atuação da fiscalização, melhoria de seus processos e incremento no número de operações nas fronteiras (Polícia Rodoviária Federal e Secretaria da Receita Federal do Brasil, s.d.).
Em 2016, a Polícia Rodoviária Federal foi responsável por apreender 73 milhões de maços de cigarros que entraram ilegalmente no Brasil pelas rodovias federais. A instituição retirou mais de 355 milhões de maços de cigarros contrabandeados de circulação entre os anos de 2010 e 2016 (Gráfico 4).
Anualmente as apreensões de produtos de tabaco ilegais vem aumentando devido a intensificação dos esforços de repressão.
Dentro das prioridades de combate ao crime organizado, crimes violentos e corrupção, o Ministério da Justiça e Segurança Pública tem entre seus projetos estratégicos o Programa VIGIA. O objetivo é blindar o país da entrada de armas, drogas e produtos contrabandeados pelos cerca de 16 mil quilômetros de fronteira. Entre as linhas de atuação estão as operações integradas, aquisição de equipamentos, capacitações e bases operacionais com integração de sistemas.
A operação Hórus, por exemplo, é um trabalho inédito de integração na fronteira que conta com a atuação de agentes de segurança pública e instituições que atuam na região. Na região de Guaíra (PR), com o apoio da Secretaria de Operações Integradas, a operação reúne Polícia Federal, Batalhão de Polícia de Fronteira da Polícia Militar do Paraná, Polícia Rodoviária Federal, Receita Federal, Exército Brasileiro e Força Nacional de Segurança Pública, nos quatro meses de operação, foram aprendidos 27 mil caixas de cigarro contrabandeados (equivalente a mais de 15 milhões de maços).
A ação evitou prejuízos de mais de R$ 76 milhões aos cofres públicos ao barrar a entrada de produtos contrabandeados e drogas em território brasileiro. O reforço nas fronteiras com a Operação Hórus também evitou que os criminosos faturassem R$ 3 bilhões de reais com a venda dos produtos contrabandeados.
Gráfico 4 - Apreensões de maços de cigarros contrabandeados realizadas pela PRF e RFB entre os anos de 2010 e 2016.
Os estados que mais apreenderam cigarros contrabandeados nos últimos cinco anos foram Mato Grosso do Sul (MS), com mais de 92 milhões de maços; Paraná (PR), com mais de 109 milhões; e Rio Grande do Sul (RS), com 13 milhões. Juntos, os três estados somaram 214.809.430 de maços que entraram no Brasil ilegalmente.[34]
Mais informações sobre a atuação da Secretaria da Receita Federal e as penalidades pela prática de comércio ilegal de cigarros estão disponíveis em: http://receita.economia.gov.br/orientacao/tributaria/regimes-e-controles-especiais/cigarros-orientacoes-gerais
Todos os anos, em 31 de maio, a OMS e seus parceiros comemoram o Dia Mundial sem Tabaco para alertar sobre os riscos do tabagismo e defender políticas para reduzir o consumo de tabaco.
O Dia Mundial sem Tabaco da OMS, em 2015, teve como tema o “Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco”, visando impulsionar os Estados Partes da CQCT/OMS a ratificarem o Protocolo para que entrasse em vigor em 2016, antes da 7ª Sessão da Conferência das Partes.
A Secretaria Executiva da CONICQ preparou um documento para contextualizar o tema daquele ano e fortalecer as ações desenvolvidas pelos parceiros.
Integração de instituições chave na ratificação e implementação do Protocolo
Desde a aprovação do texto do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco pela COP6 em 2014, a SE-Conicq/INCA passou promover e apoiar iniciativas de aproximação entre diferentes setores governamentais chave na implementação nacional do referido Protocolo e nos esforços de cooperação internacional necessários à sua efetividade. Após a ratificação do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco pelo Brasil (Decreto nº 9.517/2018) e enquanto aguarda-se uma decisão quanto a ativação do Comitê para Implementação do Protocolo da Convenção Quadro para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos do Tabaco (artigo 15 da CQCT), criado pelo Decreto Presidencial nº 9.517/2018, tendo a Casa Civil na sua coordenação, a Secretaria-Executiva da Conicq, seguindo instruções do Exmo Sr Ministro da Saúde, e Presidente da Conicq, iniciou as primeiras etapas para as articulações necessárias para iniciar a implementação do referido Protocolo. A seguir, registros de algumas atividades coordenadas e apoiadas pela SE-Conicq/INCA com esses objetivos:
- Em 2016, o Secretariado da Convenção-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco, como parte de um esforço para impulsionar a ratificação do Protocolo pelas Partes da Convenção, organizou uma Oficina Multissetorial para Partes da Convenção-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco na América Latina com a participação do Brasil, Venezuela, Uruguai, Chile, Colômbia, Equador e Peru. O objetivo do encontro foi promover a entrada em vigor do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco em parceria com o Governo do Brasil, através da Agência de Vigilância Sanitária (ANVISA) e da Secretaria Executiva da Conicq/INCA, e com o apoio da Organização Pan-americana de Saúde (OPAS Brasil). O encontro ocorrido nas dependências da ANVISA em Brasília teve como objetivos:
- aumentar a consciência sobre o Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco entre os diferentes setores da Administração Pública relacionados com a ratificação ou implementação do Protocolo (como os departamentos de saúde, receita federal, fazenda, justiça, comércio e legislativo), e
- discutir com as Partes requisitos técnicos do Protocolo, incluindo rastreamento e localização e as boas práticas existentes para implementar as medidas do Protocolo.
- Em 2017, a Conicq promoveu em Brasília um seminário que teve como principal objetivo aproximar diferentes áreas do governo que irão contribuir para a implementação das medidas previstas no Protocolo tão logo o processo de ratificação da adesão do Brasil seja concluído. Com essa finalidade, o seminário contou com representantes de diferentes setores como: Ministério da Fazenda (Coordenação Operacional de Vigilância e Repressão ao Contrabando e Descaminho, e Coordenação Geral de Fiscalização da Secretaria da Receita Federal do Brasil), do Ministério da Justiça (Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal), do Ministério das Relações Exteriores (Divisão de Temas Sociais e Divisão de Combate aos Ilícitos Transnacionais), da ANVISA (Gerência Geral de Produtos de Tabaco), da Assessoria Internacional do Ministério da Saúde, do Centro de Estudos sobre Tabaco e Saúde Cetab/Ensp/Fiocruz, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), do INCA (Divisão de Pesquisa Populacional, Divisão de Controle do Tabagismo, Cooperação Internacional, Comunicação Social e Secretaria Executiva da CONICQ), da ACT Promoção da Saúde, The Union, de coordenações estaduais de controle do tabagismo de São Paulo e Acre, e da Vigilância Sanitária Estadual do Mato Grosso do Sul. Acesse aqui o relatório com a respectiva agenda do encontro.
- Em 2019, foram promovidas em Brasília duas oficinas no mês de dezembro: Oficina de Trabalho para implementação Nacional do Protocolo da Convenção-Quadro para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco e a Oficina Internacional de Trabalho para promover a ratificação e a implementação do Protocolo da Convenção-Quadro para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco, realizadas nos dias 2, 3 e 4 de dezembro. A ratificação da adesão do Brasil ao Protocolo pelo Congresso Nacional e pela Presidência da Republica foi concluída em outubro de 2018, sendo esta oficina nacional a primeira a ser realizada após a entrada em vigor do Protocolo, visando nivelar as informações sobre o tema e engajar setores governamentais chave na implementação nacional do Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco, vinculado à Convenção-Quadro para Controle do Tabaco objetivo.
Como principal resultado dessa oficina, foi criado um grupo de trabalho de caráter intersetorial, no âmbito da Conicq, com representações das instituições presentes com o objetivo de elaborar um plano de implementação do Protocolo, tomando como base um matriciamento que, a partir de todas as medidas previstas no protocolo, possa mapear o que no Brasil já é cumprido plenamente, o que precisa ser ajustado, e o que precisa ainda ser iniciado.
A oficina internacional teve foco nos esforços necessários para aproximar diferentes áreas governamentais de países da região das Américas (saúde, aduanas e policia federal) para estabelecimento de planos de cooperação com vistas a promover a ratificação e implementação regional do Protocolo.
Ambas as oficinas foram organizadas pelo Ministério da Saúde por meio da Secretaria- Executiva da Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro da OMS para Controle do Tabaco/INCA, Assessoria de Assuntos Internacionais do Ministério da Saúde e pelo Ministério das Relações Exteriores, por intermédio de sua Divisão de Combate a Ilícitos Transnacionais. Acesse aqui o relatório com a respectiva agenda dos encontros.
Todos estes esforços foram fundamentais para que o Protocolo entrasse em vigor, assim como para promover articulação de diversos órgãos do governo Brasileiro envolvidos com comércio ilícito de produtos de tabaco que atuavam de forma paralela.
Referências:
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