Admissibilidade e Procedimentos Investigativos
A admissibilidade é uma atividade desenvolvida preferencialmente pela unidade de correição do órgão ou entidade do Poder Executivo Federal a partir do recebimento da denúncia, representação ou comunicação de suposto ilícito funcional ou de suposto ato lesivo cometido por pessoa jurídica contra a Administração Pública (denúncias, representações etc.) com o objetivo de subsidiar a decisão da autoridade competente para a instauração do procedimento correcional acusatório porventura cabível.
A admissibilidade compreende a análise inicial da comunicação de irregularidade, a obtenção de outros elementos de prova, diretamente pela unidade correcional ou por intermédio de procedimentos investigativos, emissão de relatórios, notas técnicas e decisão administrativa denominada “juízo de admissibilidade”, contemplando as providências que serão adotadas pela área correcional do órgão/entidade para o adequado tratamento da matéria.
Durante a admissibilidade busca-se reunir e indicar os elementos suficientes de autoria e de materialidade da suposta infração legal cometida por servidor/empregado público ou ente privado.
Contudo, fica dispensada a coleta de novos elementos caso a denúncia/representação já contenha os elementos de informação suficientes a justificar a instauração de um processo acusatório, ou a propositura de um acordo ao servidor/empregado, celebrado mediante Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, ou, ainda, o arquivamento motivado da comunicação inepta (sem conteúdo mínimo que permita a continuidade da apuração) ou não sujeita à atuação correcional.
A admissibilidade, enquanto atividade imprescindível para a análise, instrução e decisão sobre a comunicação de irregularidade em âmbito correcional do Poder Executivo Federal vai ao encontro do dever de apurar imposto à Administração Pública, com prudência, eficiência e economicidade, observando-se as disposições legais e regulamentares vigentes, tais como as previsões da Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019, que dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade, dentre os quais a instauração de procedimentos punitivos abusivos (sem elementos de prova de autoria e de materialidade), bem como a Instrução Normativa CGU nº 14, de 14 de novembro de 2018, que regulamenta a atividade correcional no Sistema de Correição do Poder Executivo Federal - SisCor, e a Instrução Normativa CGU nº 4, de 21 de fevereiro de 2020, que traz as orientações para a celebração do TAC no âmbito dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.
2.Quais os procedimentos utilizados na fase de admissibilidade?
Ao receber uma comunicação de possível ilícito funcional ou ato lesivo cometido por pessoa jurídica contra a Administração Pública, cabe à unidade correcional realizar uma análise inicial, com a finalidade de verificar a plausibilidade da irregularidade noticiada.
Em caso positivo, a coleta de elementos de informação ou evidências complementares, relativos à materialidade e à autoria da suposta infração, poderá ser feita de ofício pela própria unidade correcional ou por meio de procedimentos investigativos, tais como a Investigação Preliminar Sumária (IPS), a Sindicância Investigativa (SINVE), a Sindicância Patrimonial (SINPA) e a Investigação Preliminar (IP), regulamentados nas Instruções Normativas CGU nº 14, de 14 de novembro de 2018, e nº 8, de 19 de março de 2020.
Por se tratar de procedimentos inquisitoriais ou meramente investigativos, não poderão resultar na aplicação de penalidade, e, consequentemente, não se faz necessária a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
Os elementos de informação reunidos em sede de admissibilidade podem ser aproveitados pela eventual comissão de processo acusatório decorrente, desde que submetidos ao contraditório e à ampla defesa do acusado, tornando-se provas acerca da autoria e materialidade.
O mínimo para dar início a ações de natureza correcional é o recebimento da comunicação da ocorrência de uma irregularidade (materialidade) no órgão/entidade do Poder Executivo Federal, inclusive anônima, desde que possibilite o aprofundamento da investigação.
Quando a denúncia ou representação não contiver os indícios mínimos que possibilitem sua apuração (cf. Art. 10, §2º da IN CGU nº 14/2018), quando o fato narrado não configurar infração disciplinar (cf. Art. 144, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90), ou, ainda, quando ocorrer a prescrição antes da instauração do procedimento correcional acusatório (cf. Art. 10, §3º da IN CGU nº 14/2018).
Nos termos do art. 2º da Instrução Normativa CGU nº 8, de 19 de março de 2020, a Investigação Preliminar Sumária (IPS) é um procedimento de caráter preparatório, informal e de acesso restrito que tem por objetivo a coleta de elementos de informação para a análise acerca da existência dos elementos de autoria e materialidade relevantes para a instauração de processo administrativo disciplinar acusatório, processo administrativo sancionador ou processo administrativo de responsabilização.
Dessa forma, no âmbito da IPS serão apurados os supostos atos lesivos cometidos por pessoa jurídica contra a Administração Pública e as possíveis infrações disciplinares de servidores e empregados públicos.
Por se tratar de caráter preparatório, seu objetivo é possibilitar a emissão de juízo de valor sobre o cabimento da instauração do processo acusatório.
É um procedimento cuja instauração poderá ocorrer mediante simples despacho da autoridade competente, sendo dispensada a publicação em boletim interno ou no Diário Oficial da União.
Seu acesso é restrito até a decisão de arquivamento da comunicação de irregularidade ou o julgamento do processo acusatório decorrente, nos termos do § 3º do art. 7º da Lei nº 12.527/2011.
A IPS pode ser conduzida diretamente pela unidade de correição e os atos instrutórios podem ser praticados por um ou mais servidores/empregados, a critério da autoridade instauradora, possibilitando que cada ato seja praticado por servidor mais capacitado na matéria. Não há exigência de estabilidade para o servidor atuar em IPS, sendo permitida a atuação do servidor em estágio probatório.
Os atos instrutórios da IPS se dividem em:
- exame inicial das informações e provas existentes;
- coleta de evidências e informações necessárias para averiguação da procedência da notícia; e
- manifestação conclusiva e fundamentada, indicando a necessidade de instauração do processo acusatório, de celebração de TAC ou de arquivamento da notícia.
O prazo para conclusão dos trabalhos na IPS é de até 180 dias, conforme art. 5º da Instrução Normativa CGU nº 8, de 19 de março de 2020. Contudo, a prorrogação do prazo para a conclusão da IPS é possível, desde que devidamente justificada.
A ideia é que para casos mais simples, que impliquem em aplicação de advertência, a IPS seja mais célere. O prazo de 180 (cento e oitenta) dias deve ser utilizado para as situações mais graves e complexas.
De acordo com o art. 6º da IN CGU nº 8/2020 ao final da IPS o responsável pela condução deverá recomendar o arquivamento, caso ausentes indícios de autoria e prova da materialidade da infração, não sejam aplicáveis penalidades administrativas ou quando houver necessidade de aguardar a obtenção de informações ou realização de diligências necessárias ao desfecho da apuração.
De acordo com o art. 19 da Instrução Normativa nº 14, de 14 de novembro de 2018, a Sindicância Investigativa (SINVE) é um procedimento de caráter preparatório que objetiva investigar a falta disciplinar praticada por servidor ou empregado público federal, quando a complexidade ou os indícios de autoria ou materialidade não justificarem a instauração imediata de procedimento disciplinar acusatório.
O prazo para a conclusão da SINVE não excederá 60 (sessenta) dias e poderá ser prorrogado por igual período. A comissão de SINVE poderá ser reconduzida após o encerramento de seu prazo de prorrogação, quando necessário à conclusão dos trabalhos, devendo ser observado o prazo prescricional de eventual sanção a ser aplicada.
O relatório final da SINVE deverá ser conclusivo quanto à existência ou não de indícios de autoria e materialidade de infração disciplinar, devendo recomendar a instauração do procedimento disciplinar cabível ou o arquivamento, conforme o caso.
A SINVE pode ser conduzida por um único servidor efetivo ou por comissão composta por dois ou mais servidores efetivos, não se exigindo a estabilidade.
No caso de ser designado mais de um servidor, o ato instaurador deve atribuir a presidência da comissão a um deles.
Nas entidades cujos quadros funcionais não sejam formados por servidores estatutários, a SINVE poderá ser conduzida por empregado público ou por comissão composta por dois ou mais empregados públicos.
A Sindicância Investigativa – SINVE não se confunde com a Sindicância Acusatória - SINAC. A SINVE possui caráter preliminar e inquisito e não resulta em penalidade ao investigado. Já a SINAC possibilita o exercício do contraditório e da ampla defesa ao acusado, logo, constitui instrumento hábil para a aplicação de advertência ou suspensão até 30 (trinta) dias.
A Sindicância Patrimonial (SINPA) consiste em procedimento administrativo, sigiloso e não punitivo, destinado a investigar indícios de enriquecimento ilícito por parte de agentes públicos federais, inclusive evolução patrimonial incompatível com os seus recursos e disponibilidades por eles informados na sua declaração patrimonial.
A SINPA é instaurada e conduzida nos termos do Decreto nº 5.483, de 30 de junho de 2005, e das normas complementares necessárias ao cumprimento deste decreto.
O prazo para a conclusão da SINPA é de até 30 (trinta) dias, prorrogável por igual período pela autoridade instauradora.
Após a conclusão da apuração no âmbito da sindicância patrimonial, será elaborado relatório conclusivo sobre os fatos apurados, que deverá conter recomendação à autoridade instauradora:
I - pelo arquivamento dos autos; ou
II - pela instauração de processo administrativo disciplinar, caso tenham sido identificados indícios de autoria e de materialidade de enriquecimento ilícito por parte do agente público federal investigado.
Nos procedimentos correcionais investigativos podem ser utilizados quaisquer meios probatórios admitidos em lei, tais como, prova documental, inclusive emprestada, manifestação técnica, tomada de depoimentos e diligências necessárias à elucidação dos fatos. Ademais, é permitido o acesso e o monitoramento de instrumentos de trabalho disponibilizados pela Administração ao servidor ou empregado público (computador, dados de sistemas, correio eletrônico, agenda de compromissos, mobiliário e registro de ligações).
Sendo necessário, também poderá ser solicitado o acesso às informações fiscais de investigado, ficando o órgão solicitante obrigado a preservar o sigilo fiscal das informações recebidas.
Essa solicitação deve ser expedida pela autoridade instauradora (ou aquela que tenha competência nos termos de regulamentação interna) à Secretaria da Receita Federal do Brasil, acompanhada dos elementos comprobatórios para o atendimento do previsto no art. 198, §1º, inciso II, da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional).
A unidade correcional pode adotar outras providências em complementação ao trabalho realizado nos procedimentos investigativos, tais como buscar a quebra de sigilo bancário e a elaboração de perícia, caso entenda como pertinentes para indicar a autoria e a materialidade da possível infração. Contudo, deve a unidade correcional atentar-se ao prazo de instauração de processo acusatório, apto à responsabilização do infrator.
A quebra do sigilo telefônico somente pode ser realizada para fins de investigação criminal ou instrução de processo criminal. Nesse sentido, tais informações apenas virão para o PAD em caso de solicitação de prova emprestada ao juízo criminal competente.
Na fase de admissibilidade poderão ser tomados depoimentos necessários à elucidação dos fatos (cf. art. 12 da IN CGU nº 14/2018). A testemunha é obrigada a depor, sendo ou não servidor/empregado público, assume o compromisso de dizer a verdade. O servidor deve depor em razão de seu dever funcional de lealdade (cf. art. 116, II, Lei nº 8.112/90) e o particular tem o dever perante a Administração de prestar as informações que lhe forem solicitadas e de colaborar para o esclarecimento dos fatos (cf. art. 4º, inciso IV, da Lei nº 9.784/99).
As testemunhas serão ouvidas caso a prova seja útil e necessária ao deslinde da questão sob apuração. Se as provas constantes nos autos são robustas o suficiente para entender que o depoimento em nada acrescentará ao processo, é possível denegar a produção da prova.
A oitiva do suposto autor da irregularidade durante a fase de admissibilidade será desnecessária quando existentes ou providenciados os elementos de informação suficientes da autoria e materialidade da possível infração.
Nos procedimentos investigativos não há definição de ordem para a realização das oitivas de testemunhas, tampouco observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório. Nesse sentido, não há necessidade de intimação do investigado para o acompanhamento de oitivas de testemunhas.
O depoimento do investigado na fase de admissibilidade não é recomendado quando existentes ou alcançáveis por outros meios os elementos de autoria e de materialidade suficientes para subsidiar a decisão da autoridade instauradora. O investigado deve ser informado de sua condição e de seu direito de não produzir provas contra si, caso seja necessário o seu depoimento.
O denunciante pode ser chamado para auxiliar a unidade correcional na apuração do fato supostamente irregular. Na condição de particular, o denunciante tem o dever perante a Administração de prestar as informações que lhe forem solicitadas e de colaborar para o esclarecimento dos fatos (cf. art. 4º, inciso IV, da Lei nº 9.784/99).
A admissibilidade poderá anexada, por cópia, ou apensada ao processo acusatório, servindo como elemento de informação na apuração dos fatos.
Os procedimentos investigativos têm caráter meramente inquisitivo, de forma que não se exige a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Assim, não há obrigatoriedade em comunicar ao investigado a instauração e os atos instrutórios nos procedimentos investigativos.
No entanto, caso o investigado venha a ter conhecimento acerca de investigação existente em seu desfavor, terá direito a acessar e obter cópia de todo o procedimento investigativo, incluindo documentos, relatórios, notas técnicas e decisões relativos à admissibilidade da denúncia.
Cabe ressaltar que a negativa de acesso aos autos pelo investigado ou seu advogado, poderá configurar crime de abuso de autoridade, conforme estabelece o art. 32 da Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019, com ressalvas quanto ao acesso às peças de diligências em curso ou futuras cujo sigilo seja imprescindível.
Tendo em vista que o denunciante não é parte interessada no processo, o fundamento legal para a negativa de acesso aos autos da fase de admissibilidade se encontra no § 3º do art. 7º da Lei nº 12.527/2011.
Os processos correcionais são de acesso restrito até a decisão final. Logo, terceiros não terão acesso enquanto o processo estiver em curso.
O processo será considerado público após a decisão de arquivamento da denúncia ou após o julgamento do procedimento correcional dela decorrente. Ademais, as informações pessoais e os documentos de natureza sigilosa devem ser protegidos (cf. art. 64 da Instrução Normativa CGU nº 14, de 14 de novembro de 2018).
Não, pois não sendo parte interessada no processo não terá o denunciante acesso à apuração em curso.
Sim. Considera-se regular o servidor da unidade correcional do órgão/entidade atuar em duas fases da apuração correcional, na admissibilidade (previamente ao PAD) e, posteriormente ao PAD, quando da análise técnica e imparcial do trabalho realizado pela comissão apuratória, antes do julgamento do procedimento correcional pela autoridade julgadora.
Assim como ocorre com a Sindicância Investigativa em relação ao PAD dela decorrente, a admissibilidade mal feita não resulta em nulidade do processo acusatório correspondente.
De acordo com entendimento jurisprudencial permite-se o recebimento e o tratamento de denúncias anônimas no âmbito da Administração Pública.
Conforme dispõe o art. 7º da IN CGU nº 5/2020, que alterou a IN CGU nº 12/2011, o registro audiovisual gerado em audiência será juntado aos autos, sem necessidade de transcrição ou redução a termo, sendo disponibilizado à defesa o acesso ao seu conteúdo ou à respectiva cópia. Do mesmo modo, em princípio não há prejuízo a juntada do registro audiovisual ao procedimento investigativo, ainda que não gerado em audiência.
A definição da autoria da suposta irregularidade por meio dos instrumentos de investigação disponíveis é requisito para a adoção de providências de responsabilização em âmbito correcional, bem como para orientar a escolha do procedimento acusatório cabível.
Diante da maior dificuldade de criação de grupo de trabalho devido à escassez de pessoal nos órgãos e entidades, recomenda-se a utilização dos instrumentos investigativos disponíveis ou a apuração direta pela unidade correcional, como ocorre na Investigação Preliminar Sumária - IPS, por exemplo.
Devem ser utilizadas no PAD todas as provas produzidas que forem úteis à apuração e definição de responsabilidades.
Sendo de 180 (cento e oitenta) dias o prazo para eventual aplicação de advertência ao servidor infrator, orienta-se os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal a reunir durante a fase de admissibilidade os elementos de prova de autoria e materialidade suficientes para subsidiar a decisão tempestiva da autoridade instauradora quanto à instauração do procedimento acusatório cabível, baseada em indícios consistentes de autoria e de materialidade. Por outro lado, não deve ser instaurado procedimento acusatório à falta de qualquer indício da prática de ilícito funcional ou infração administrativa, sob pena de responsabilização criminal por abuso de autoridade (cf. art. 27 da Lei nº 13.869/2019).
É possível que autoridade instauradora determine à comissão/servidor encarregado do apuratório a realização de novas diligências necessárias para a instrução suficiente da admissibilidade.
É possível que a autoridade discorde do relatório final e da análise da unidade correcional. Nesse caso, a autoridade deverá motivar sua decisão.
A unidade correcional do órgão/entidade deve buscar os elementos de prova suficientes para subsidiar a decisão da autoridade instauradora, podendo utilizar, por exemplo, relatórios de auditoria interna ou externa concluídos, com indicação da ocorrência de irregularidades com repercussão correcional, responsáveis e as evidências correspondentes. Caso a unidade de auditoria porventura reveja seu posicionamento acerca das irregularidades consignadas no relatório de auditoria deverá informar a alteração à corregedoria, levando em conta que o cumprimento de recomendações daquela área técnica pelo investigado não afasta de imediato a eventual responsabilização disciplinar do infrator.
A matriz de responsabilização constitui item, tópico ou anexo da admissibilidade, na qual são discriminadas as principais informações para subsidiar a decisão da autoridade correcional competente.
A matriz de responsabilização é utiliza como papel de trabalho desde o exame inicial da denúncia, continuando com a comissão ou o servidor responsável pela condução do processo investigativo, chegando até o processo acusatório.
A coluna correspondente ao agente deve ser preenchida com a indicação precisa do servidor/empregado público ou da pessoa jurídica investigada. Não há necessidade de incluir os antecedentes funcionais na matriz de responsabilização, já que poderão ser requeridos à unidade de pessoal pela comissão designada para o procedimento correcional acusatório.
A matriz de responsabilização deve indicar as ações recomendadas, incluindo a instauração de procedimento correcional acusatório porventura cabível.
Sim, a indicação inicial dos dispositivos legais porventura violados auxilia na definição do procedimento acusatório adequado.
Sim, a matriz de responsabilização pode ser ajustada de acordo com o desenrolar da investigação.
A coleta de elementos faltantes descritos na matriz de responsabilização pode ocorrer durante o processo acusatório.
A comissão designada para a condução do procedimento acusatório pode coletar outros elementos de prova disponíveis.
Depende da competência estabelecida no regimento ou em normas internas do órgão/entidade. Não existindo previsão normativa, a admissibilidade será realizada pela chefia imediata do servidor/empregado na condição de autoridade instauradora.
Toda denúncia recebida pelo órgão/entidade deve ser remetida à ouvidoria do órgão/entidade, a qual providenciará o seu cadastro, análise, tratamento e distribuição às áreas de apuração competentes. Dessa forma, a unidade correcional irá analisar sob a ótica correcional a denúncia encaminhada pela ouvidoria.
Ambas as autoridades deverão encaminhar referida denúncia à Ouvidoria do órgão/entidade, a qual providenciará o seu cadastro, análise, tratamento e distribuição às áreas de apuração competentes. Dessa forma, a unidade correcional irá analisar sob a ótica correcional a denúncia encaminhada pela ouvidoria. O conhecimento do fato apto a deflagrar o curso da prescrição é o da primeira autoridade competente para instaurar o procedimento correcional.
A sindicância será apensada aos autos do processo acusatório e utilizada como elemento de informação para a comissão de PAD.
Quem determina a instauração de processos investigativos e acusatórios é a autoridade instauradora.
Os elementos subjetivos da conduta (dolo e culpa) são analisados pela comissão durante o processo acusatório, composto de todas as provas submetidas ao contraditório e à ampla defesa, motivo pelo qual não se recomenda, via de regra, o aprofundamento da análise desses quesitos durante a admissibilidade.
Sem o oferecimento de contraditório e da ampla defesa ao servidor desde o início da Sindicância Acusatória não poderá ser aplicada penalidade ao servidor.
Sim, cabe o auxílio de assessoria técnica na fase de admissibilidade quando exigida em vista da complexidade da matéria relacionada ao fato supostamente irregular.
53. É possível, na fase de admissibilidade, solicitar a manifestação por escrito de investigados e testemunhas?
Sim, na admissibilidade é possível coletar as manifestações por escrito de investigados e testemunhas com o fim de averiguar a procedência da notícia de irregularidade.