Admissibilidade e Procedimentos Investigativos

A admissibilidade é uma atividade desenvolvida pela unidade setorial de correição do órgão ou entidade a partir do conhecimento de denúncias, representações ou relatos de irregularidades que noticiem a ocorrência de suposto ilícito funcional ou de ato lesivo contra a Administração Pública com o objetivo de subsidiar a decisão da autoridade competente para a instauração do processo correcional porventura cabível. A admissibilidade compreende uma análise preliminar das informações apresentadas, verificando a necessidade de obtenção de outros elementos comprobatórios, diretamente pela unidade de correição ou por intermédio de procedimentos investigativos, emissão de relatórios, notas técnicas, todas elas direcionadas à decisão administrativa denominada “juízo de admissibilidade”, que, como a própria denominação indica, definirá a possibilidade de admissão ou não do processo ou, de outro lado, as providências que serão adotadas pela área correcional do órgão/entidade para o adequado tratamento da matéria. Durante a admissibilidade busca-se reunir e indicar os elementos suficientes de autoria e de materialidade da suposta infração legal cometida por servidor/empregado público ou ente privado. Contudo, fica dispensada a coleta de novos elementos caso a denúncia/representação já contenha os elementos de informação suficientes a justificar a instauração de um processo acusatório, ou a propositura de um acordo ao servidor/empregado, celebrado mediante Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, ou, ainda, o arquivamento motivado da comunicação inepta (sem conteúdo mínimo que permita a continuidade da apuração) ou não sujeita à atuação correcional. A admissibilidade, enquanto atividade imprescindível para a análise, instrução e decisão sobre a comunicação de irregularidade em âmbito correcional do Poder Executivo Federal vai ao encontro do dever de apurar imposto à Administração Pública, com prudência, eficiência e economicidade, observando-se as disposições legais e regulamentares vigentes, tais como as previsões da Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019, que dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade, dentre os quais a instauração de procedimentos punitivos abusivos (sem elementos de prova de autoria e de materialidade), bem como a Portaria Normativa CGU nº 27, de 11 de outubro de 2022, que dispõe sobre o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal – SisCor e sobre a atividade correcional nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. 

2.Quais os procedimentos utilizados na fase de admissibilidade?

A análise inicial visa uma verificação pela unidade setorial da plausibilidade da irregularidade informada. Em caso positivo, a coleta de elementos de informação ou evidências complementares, relativos à materialidade e à autoria da suposta infração, poderá ser feita de ofício pela própria unidade correcional ou por meio de procedimentos investigativos, tais como a Investigação Preliminar Sumária (IPS), a Sindicância Investigativa (SINVE), a Sindicância Patrimonial (SINPA) e a Investigação Preliminar (IP), regulamentadas na Portaria Normativa CGU nº 27/2022. Por se tratar de procedimentos inquisitoriais ou meramente investigativos, não poderão resultar na aplicação de penalidade, e, consequentemente, não se faz necessária a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Os elementos de informação reunidos em sede de admissibilidade podem ser aproveitados pela eventual comissão de processo acusatório decorrente, desde que submetidos ao contraditório e à ampla defesa do acusado, tornando-se provas acerca da autoria e materialidade. 

Não. Na verdade, toda denúncia recebida pelo órgão/entidade deve ser remetida à ouvidoria do órgão/entidade, a qual providenciará o seu cadastro, análise, tratamento e distribuição às áreas de apuração competentes. Dessa forma, em etapa posterior, a unidade correcional irá analisar a admissibilidade da denúncia encaminhada pela ouvidoria sob a ótica correcional. Portanto, no caso de relatos de irregularidades ou denúncias recebidas em unidade setorial de correição do órgão ou entidade estas deverão ser imediatamente encaminhadas à respectiva unidade de ouvidoria competente, sem que seja dada a terceiros publicidade quanto ao seu conteúdo e a qualquer elemento de identificação do denunciante. As unidades setoriais de correição devem orientar o denunciante acerca do canal competente para o recebimento de relatos de irregularidades e denúncias, nos termos do que dispõe o art. 4º do Decreto nº 10.153/2019. 

De acordo com o art. 10, inciso III, do Decreto nº 10.153/2019, compete à Controladoria-Geral da União o recebimento e a apuração das denúncias relativas às práticas de retaliação contra denunciantes praticadas por agentes públicos dos órgãos e das entidades a que se refere o art. 2º do mesmo diploma legal, bem como de instauração e julgamento dos processos para responsabilização administrativa nestas situações. 

O mínimo para dar início a ações de natureza correcional é o recebimento da comunicação da ocorrência de uma irregularidade (materialidade) no órgão/entidade do Poder Executivo Federal, inclusive anônima, desde que possibilite o aprofundamento da investigação. 

Quando a denúncia ou representação não contiver os indícios mínimos que possibilitem sua apuração (cf. Art. 38, §2º da PN CGU nº 27/2022), quando o fato narrado não configurar infração disciplinar (cf. Art. 144, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90), ou, ainda, quando ocorrer a prescrição antes da instauração do procedimento correcional acusatório (cf. Art. 38, §3º da PN CGU nº 27/2022). 

O prazo para conclusão dos trabalhos na IPS não deve exceder 180 dias. Contudo, a prorrogação do prazo para a conclusão da IPS é possível, desde que devidamente justificada. O prazo também poderá ser suspenso quando houver necessidade de aguardar a obtenção de informações ou a realização de diligências necessárias ao desfecho da apuração. 

A ideia é que para casos mais simples, que impliquem em aplicação de advertência, a IPS seja mais célere. O prazo de 180 (cento e oitenta) dias deve ser utilizado para as situações mais graves e complexas.

Ao final da IPS o responsável pela condução deverá recomendar o arquivamento, caso ausentes indícios de autoria e prova da materialidade da infração e não sejam aplicáveis penalidades administrativas.

A

A Sindicância Investigativa – SINVE não se confunde com a Sindicância Acusatória - SINAC. A SINVE possui caráter preliminar e inquisitório e não resulta em penalidade ao investigado. Já a SINAC possibilita o exercício do contraditório e da ampla defesa ao acusado, logo, constitui instrumento hábil para a aplicação de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias. A SINVE não possui previsão na Lei n° 8.112/90. Já a Sindicância Acusatória está prevista nos arts. 143 e 145 da Lei n° 8.112/90.

A Sindicância Patrimonial constitui procedimento investigativo de caráter preparatório, não contraditório e não punitivo, de acesso restrito, destinado a avaliar indícios de enriquecimento ilícito, inclusive evolução patrimonial incompatível com os recursos e disponibilidades do servidor ou empregado público federal. A Sindicância Patrimonial possui previsão no Decreto n° 10.571, de 9 de dezembro de 2020, e nos arts. 50 a 56, da Portaria Normativa CGU n° 27/2022. 

A comissão de SINPA será composta por, no mínimo, dois servidores efetivos ou empregados públicos designados pela titular da unidade setorial de correição, que indicará, dentre eles, o seu presidente, sem que se exija o requisito da estabilidade para qualquer deles.

O prazo para a conclusão da SINPA é de até 30 (trinta) dias e poderá ser prorrogado por iguais períodos sucessivamente. O referido prazo poderá ser suspenso quando houver necessidade de aguardar a obtenção de informações ou realização de diligências necessárias ao desfecho da apuração. 

Nos procedimentos correcionais investigativos podem ser utilizados quaisquer meios probatórios admitidos em lei, tais como, prova documental, inclusive emprestada, manifestação técnica, tomada de depoimentos e diligências necessárias à elucidação dos fatos. Ademais, para a elucidação de fatos específicos e mediante decisão fundamentada, poderá ser acessado e monitorado, independentemente de notificação do investigado ou do acusado, o conteúdo dos instrumentos disponibilizados pelo órgão ou entidade para uso funcional de servidor ou empregado público, tais como equipamentos e aplicações de tecnologia da informação e comunicação, dados de sistemas, correios eletrônicos, agendas de compromissos, mobiliários e registros de ligações. Sendo necessário, também poderá ser solicitado o acesso às informações fiscais de investigado, ficando o órgão solicitante obrigado a preservar o sigilo fiscal das informações recebidas. Essa solicitação deve ser expedida pela autoridade instauradora (ou aquela que tenha competência nos termos de regulamentação interna) à Secretaria da Receita Federal do Brasil, acompanhada dos elementos comprobatórios para o atendimento do previsto no art. 198, §1º, inciso II, da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional). A unidade correcional pode adotar outras providências em complementação ao trabalho realizado nos procedimentos investigativos, tais como buscar a quebra de sigilo bancário e a elaboração de perícia, caso entenda como pertinentes para indicar a autoria e a materialidade da possível infração. Contudo, deve a unidade correcional atentar-se ao prazo de instauração de processo acusatório, apto à responsabilização do infrator. A quebra do sigilo telefônico somente pode ser realizada para fins de investigação criminal ou instrução de processo criminal. Nesse sentido, tais informações apenas virão para o PAD em caso de solicitação de prova emprestada ao juízo criminal competente. 

Na fase de admissibilidade poderão ser tomados depoimentos necessários à elucidação dos fatos. A testemunha é obrigada a depor, sendo ou não servidor/empregado público, sob o compromisso de dizer a verdade. O servidor deve depor em razão de seu dever funcional de lealdade (cf. art. 116, II, Lei nº 8.112/90) e o particular tem o dever perante a Administração de prestar as informações que lhe forem solicitadas e de colaborar para o esclarecimento dos fatos (cf. art. 4º, inciso IV, da Lei nº 9.784/99). Nesta fase do processo é também possível que sejam solicitados esclarecimentos prestados por escrito ou reduzidos a termo, sem prejuízo de que o alegado seja posteriormente confirmado em oitiva de testemunha no decorrer do processo acusatório, permitindo o exercício do contraditório pelo acusado. 

As testemunhas serão ouvidas caso a prova seja útil e necessária ao deslinde da questão sob apuração. Se as provas constantes nos autos são robustas o suficiente para entender que o depoimento em nada acrescentará ao processo, é possível dispensar a produção da prova.  

A oitiva do suposto autor da irregularidade durante a fase de admissibilidade será desnecessária quando existentes ou providenciados os elementos de informação suficientes da autoria e materialidade da possível infração. Apesar de o procedimento da IPS dispensar a participação dos investigados, dada a natureza inquisitorial, estes poderão ser chamados no curso do processo para esclarecimento dos fatos, momento em que passarão a ter acesso ao conteúdo dos autos. Acaso a ciência dos investigados sobre a existência do processo possa vir a comprometer a produção de novas provas, recomenda-se que o seu depoimento seja realizado ao final da investigação. 

Nos procedimentos investigativos não há definição de ordem para a realização das oitivas de testemunhas, tampouco observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório. Nesse sentido, não há necessidade de intimação do investigado para o acompanhamento de oitivas de testemunhas neste tipo de procedimento.

TO depoimento do investigado não é obrigatório, não se fazendo necessário quando as provas do processo se mostrem suficientes para a caracterização dos elementos de materialidade e autoria. Todavia, não havendo prejuízo para a investigação, é possível que seja colhido o depoimento do investigado, permitindo que apresente sua versão dos fatos sob apuração, o que poderá auxiliar na tomada de decisão pela instauração ou não do processo sancionador. Em sendo ouvido, o investigado deve ser informado de sua condição e de seu direito de não produzir provas contra si.  

Nos termos do Decreto n° 10.153/2019, a unidade de apuração somente terá acesso a informações sobre o denunciante quando for indispensável à análise dos fatos relatados na denúncia. Deste modo, em regra, a área de apuração não terá acesso a informações do denunciante, na medida em que a área de ouvidoria deverá promover a pseudonimização do nome e informações do denunciante. Nesta situação, o denunciante poderá vir a ser chamado a prestar depoimento na qualidade de testemunha, devendo ser mantida reserva em relação à sua condição de denunciante.

A admissibilidade poderá anexada, por cópia, ou apensada ao processo acusatório, servindo como elemento de informação na apuração dos fatos. 

Os procedimentos investigativos têm caráter meramente inquisitivo, de forma que não se exige a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Assim, não há obrigatoriedade em comunicar ao investigado a instauração e os atos instrutórios nos procedimentos investigativos. No entanto, caso o investigado venha a ter conhecimento acerca de investigação existente em seu desfavor, terá direito a acessar e obter cópia de todo o procedimento investigativo, incluindo documentos, relatórios, notas técnicas e decisões relativos à admissibilidade da denúncia. Cabe ressaltar que a negativa de acesso aos autos pelo investigado ou seu advogado, poderá configurar crime de abuso de autoridade, conforme estabelece o art. 32 da Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019, com ressalvas quanto ao acesso às peças de diligências em curso ou futuras cujo sigilo seja imprescindível.

O denunciante, por meio do sistema Fala.BR, terá apenas informações sobre o envio da denúncia à área correcional e sobre o encerramento do processo. O denunciante não será informado sobre cada etapa do processo disciplinar.

Sim. Considera-se regular o servidor da unidade correcional do órgão/entidade atuar em duas fases da apuração correcional, na admissibilidade (previamente ao PAD) e, posteriormente ao PAD, quando da análise técnica e imparcial do trabalho realizado pela comissão apuratória, antes do julgamento do procedimento correcional pela autoridade julgadora.

Assim como ocorre com a Sindicância Investigativa em relação ao PAD dela decorrente, a admissibilidade malfeita não resulta em nulidade do processo acusatório correspondente.

De acordo com entendimento jurisprudencial permite-se o recebimento e o tratamento de denúncias anônimas no âmbito da Administração Pública. Além disso, o Brasil é signatário da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, a qual introduz no regime jurídico nacional a possibilidade de oferecimento de denúncias anônimas para apuração de delitos de corrupção.

Conforme dispõe o art. 110 da PN CGU nº 27/2022, o registro audiovisual gerado em audiência deverá ser juntado aos autos, sem necessidade de transcrição em ata, sendo disponibilizado à defesa o acesso ao seu conteúdo ou à respectiva cópia. Do mesmo modo, em princípio não há prejuízo a juntada do registro audiovisual ao procedimento investigativo, ainda que não gerado em audiência.

Diante da maior dificuldade de criação de grupo de trabalho devido à escassez de pessoal nos órgãos e entidades, recomenda-se a utilização dos instrumentos investigativos disponíveis ou a apuração direta pela unidade correcional, como ocorre na Investigação Preliminar Sumária - IPS, por exemplo.

Devem ser utilizadas no PAD todas as provas produzidas que forem úteis à apuração e definição de responsabilidades, lembrando sempre da necessidade de que passem pelo crivo do contraditório para conferir validade à sua utilização junto aos processos correcionais sancionatórios.

Sendo de 180 (cento e oitenta) dias o prazo para eventual aplicação de advertência ao servidor infrator, orienta-se os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal a reunir durante a fase de admissibilidade os elementos de prova de autoria e materialidade suficientes para subsidiar a decisão tempestiva da autoridade instauradora quanto à instauração do procedimento acusatório cabível, baseada em indícios consistentes de autoria e de materialidade. Por outro lado, não deve ser instaurado procedimento acusatório à falta de qualquer indício da prática de ilícito funcional ou infração administrativa, sob pena de responsabilização criminal por abuso de autoridade (cf. art. 27 da Lei nº 13.869/2019). 

É possível que autoridade instauradora determine à comissão/servidor encarregado do apuratório a realização de novas diligências necessárias para a instrução suficiente da admissibilidade.

É possível que a autoridade discorde do relatório final e da análise da unidade correcional. Nesse caso, a autoridade deverá motivar sua decisão. 

A unidade correcional do órgão/entidade deve buscar os elementos de prova suficientes para subsidiar a decisão da autoridade instauradora, podendo utilizar, por exemplo, relatórios de auditoria interna ou externa concluídos, com indicação da ocorrência de irregularidades com repercussão correcional, responsáveis e as evidências correspondentes. Caso a unidade de auditoria porventura reveja seu posicionamento acerca das irregularidades consignadas no relatório de auditoria deverá informar a alteração à corregedoria, levando em conta que o cumprimento de recomendações daquela área técnica pelo investigado não afasta de imediato a eventual responsabilização disciplinar do infrator.

A matriz de responsabilização constitui item, tópico ou anexo da admissibilidade, na qual são discriminadas as principais informações para subsidiar a decisão da autoridade correcional competente. A matriz de responsabilização é utilizada como papel de trabalho desde o exame inicial da denúncia, continuando com a comissão ou o servidor responsável pela condução do processo investigativo, chegando até o processo acusatório.

A coluna correspondente ao agente deve ser preenchida com a indicação precisa do servidor/empregado público ou da pessoa jurídica investigada. Não há necessidade de incluir os antecedentes funcionais na matriz de responsabilização, já que poderão ser requeridos à unidade de pessoal pela comissão designada para o procedimento correcional acusatório. 

A matriz de responsabilização deve indicar as ações recomendadas, incluindo a instauração de procedimento correcional acusatório porventura cabível.

Sim, a indicação inicial dos dispositivos legais porventura violados auxilia na definição do procedimento acusatório adequado. 

Sim, porém a coleta de elementos faltantes descritos na matriz de responsabilização pode ocorrer durante o processo acusatório.

A comissão designada para a condução do procedimento acusatório pode coletar outros elementos de prova disponíveis.

Depende da competência estabelecida no regimento ou em normas internas do órgão/entidade. Não existindo previsão normativa, a admissibilidade será realizada pela autoridade máxima da unidade/entidade, na condição de autoridade instauradora.

Ambas as autoridades deverão encaminhar referida denúncia à ouvidoria do órgão/entidade, a qual providenciará o seu cadastro, análise, tratamento e distribuição às áreas de apuração competentes. Com isso, evita-se a duplicidade de atuação. A unidade correcional irá analisar sob a ótica correcional a denúncia encaminhada pela ouvidoria. O conhecimento do fato apto a deflagrar o curso da prescrição é o da primeira autoridade competente para instaurar o procedimento correcional.

A sindicância será apensada aos autos do processo acusatório e utilizada como elemento de informação para a comissão de PAD.

Quem determina a instauração de processos investigativos e acusatórios é a autoridade instauradora.