Controle Social e Acesso à Informação

Murilo Borsio Bataglia [ii]
Ana Claudia Farranha [iii]

1. Introdução

O presente trabalho tem por objetivo apontar a relação entre as seguintes categorias: corrupção, controle social, transparência e acesso à informação. Desse modo, faz-se uma contextualização acerca dos atos corruptos (definição, agentes envolvidos e suas consequências). A partir disso, desenvolve- se o raciocínio para destacar a necessidade do controle perante os atos estatais. Dentre esses controles, previstos no texto constitucional, destaca-se aquele exercido pela sociedade.

Pretende-se, então, verificar se existem elementos que permitem apontar se o controle social previsto no conceito de transparência passiva é exercido nos temas relativos ao combate à corrupção. Nesse contexto, têm-se as seguintes perguntas de pesquisa: que tipo de pedido de acesso à informação é feito sobre corrupção? Para quais órgãos? A transparência passiva realmente propicia o controle social?

Com tal intuito, desenvolve-se uma pesquisa exploratória, na qual se extrairão características dos pedidos de acesso para o Executivo Federal com o termo – corrupção, disponibilizados no site da CGU, no recorte temporal dos anos de 2015 e 2016 (por terem suas bases de pedidos já consolidadas). Em seguida, os órgãos a que se destinam os pedidos são explicitados e os pedidos são analisados, realizando alguns apontamentos sobre os resultados constatados.

Percebe-se, com isso, que há desafios para serem superados. Assim, faz-se necessário a própria garantia do direito de acesso à informação pública, como forma de resguardar a possibilidade de os cidadãos participarem de modo qualificado de decisões ou consultas perante a Administração. E, além disso, por meio do direito à informação, utilizarem-se de mecanismos institucionais para exercer o controle e tentar efetivar a transparência da gestão pública.

2. Corrupção: um fenômeno sistêmico

A corrupção, aqui vista como um fenômeno, é por muitos autores definida como o – abuso de cargo público para ganhos privados (KLITGAARD, 1991, p. 221). Ou então, como o abuso do poder confiado, para obter benefícios privados (TRANSPARÊNCIA..., 2000). Adotando-se a perspectiva de abordagem deste fenômeno corrupto a partir da corrente sistêmica, interpreta-se tal questão como geradora de uma espécie de – mercado paralelo, no qual e por meio do qual se influencia e se corrompe a burocracia do Estado.

Assim, uma vez presente em dada instituição, padrões que eram tidos como íntegros, ou seja, em conformidade com as leis e normas vigentes, convertem-se internamente em fonte de embaraço e até mesmo de punição. Nesse ambiente de corrupção sistêmica, tal integridade seria mal vista, enquanto que o desviante passaria a ser a regra, a fonte de recebimento de propinas (BIASON, 2012; RIBEIRO, 2004).

Kimberly Ann Elliott, baseando-se nessa intera- ção com a burocracia, explica a relação entre os dife- rentes atores envolvidos e classifica a corrupção em pequena e grande[iv]. Sobre os atores, estes compre- endem: agentes privados, agentes públicos eleitos (representantes/políticos) e agentes públicos não eleitos (burocratas, por exemplo). Com isso, tem-se a seguinte configuração:

• CORRUPÇÃO PEQUENA: agentes privados interagem com funcionários públicos não elegíveis (principalmente de escalões administrativos inferiores). Os esquemas envolvidos nessa interação, por sua vez, envolvem impostos, leis, licenças, alocação discricionária de benefícios do governo (subsídios para moradia, bolsas de estudo, empregos, por exemplo);

• CORRUPÇÃO GRANDE: envolve agentes privados em contato com altos escalões do governo (líderes políticos ou representantes eleitos e a burocracia ou funcionário não eleitos). Tratam-se das decisões governamentais que precisam do alto escalão para ser efetivadas, a saber: aquisição de altos valores – equipamentos militares, aviões civis ou obras de infraestrutura –, políticas de alocação de crédito ou subsídios industriais, e demais decisões envolvendo políticas públicas de grande impacto (ELLIOTT, 2002).
No intuito de ilustrar esse esquema, apresenta-se a Figura 1 a seguir:

Figura 1 – Esquema sobre os tipos de corrupção

Fonte: Elliot (2002, p. 260).

Com esse esquema por base, ficam mais claras as estruturas (alto e baixo escalão) e quais agentes estão envolvidos com comportamentos corruptos. Somado a isso, há de se mencionar que tais práticas na administração pública podem ocorrer tanto licitamente (aceleram-se determinados processos que já estariam previstos, por exemplo) quanto ilicitamente (desviando do que a lei permite), ou seja, recebe- se ilegalmente para agir: (i) dentro da lei; (ii) contra a lei (TRANSPARÊNCIA..., 2000).

Além do mais, para reforçar essa necessidade de controle dos atos da administração pública, importante citar consequências que a literatura deste tema traz. Logo, destacam-se tanto aquelas do campo político quanto do econômico. Conforme esclarece Elliott (2002, p. 256) “[...] quando muito disseminada e fora de controle, a corrupção tolhe o desenvolvimento econômico e compromete a legiti- midade política”.

Dessa maneira, podem ser observados: queda no crescimento econômico, desperdícios de recursos públicos, maior desigualdade na distribuição desses recursos, privação de receitas, distorções em tomadas de decisões, imposição de contingências negativas à sociedade, bem como o descrédito de instituições e da própria democracia, a queda na qualidade de bens e serviços prestados pelo governo, prejuízos às políticas públicas, redução de investimentos e na qualidade de vida (TRANSPARÊNCIA..., 2000; CALDAS, 2007; ELLIOT, 2002; TAYLOR, 2012).

A título de exemplificação, tomando-se a realidade política brasileira do atual contexto, pesquisa realizada pela FGV/DAPP[v] expõe que cerca de 78% dos brasileiros não confiam nos políticos eleitos, tampouco em partidos políticos (mesma porcenta- gem aproximadamente). Quando questionado sobre o que mais angustia o brasileiro, a corrupção aparece em primeiro lugar, com cerca de 63% das respostas.

Além disso, ilustra-se a crise de representatividade ao constatar que 70% discordam que os políticos atuais representam a sociedade. Todavia, “[...] mesmo diante da desconfiança geral, a pesquisa mostra que a maioria dos indivíduos acredita na importância de suas ações para determinar o rumo do país” (FGV, 2017, p. 11): 74% concordam com a afirmação de que protestos são importantes para mudar o comportamento dos governantes, e 58% com a de que os governantes temem o povo nas ruas.

Diante disso, abre-se margem para dar enfoque em mecanismos que previnam, controlem e punem atos corruptos, de modo a torná-los uma atividade de altos riscos e baixos rendimentos (TRANSPARÊNCIA..., 2000). Logo, em termos de enfrentamento, sendo a corrupção sistêmica, faz-se a ressalva de que o simples afastamento de um único indivíduo que apresenta o comportamento desviante segundo a lei não provoca o fim da corrupção, mas, sim, sua reorganização e adaptação nesse sistema (BIASON, 2012; RIBEIRO, 2004).

Assim, para se ter uma efetividade, é preciso um sistema de atos e de diversos atores[vi] naquele tripé mencionado (prevenção, controle e punição). Daí também importa retomar que o próprio desenvolvimento do combate à corrupção na esfera global começou a ser mais efetivo com acordos ou convenções que previam a cooperação regional e global para este fim (OEA, OCDE, União Europeia, União Africana, ONU) (PIERTH; LARSON, 2002).

Dentre essas estratégias, este trabalho pretende focar nos mecanismos institucionais que permitam a participação e o controle social sobre a Administração Pública, ou seja, que favoreçam a porosidade do Estado para o acompanhamento de suas ações pela população (WU, 2016).

3. Controle social da Administração Pública e a questão institucional

Ante essa conduta sistêmica de malversação dos recursos públicos, que macula a representação política e provoca seu descrédito, as instituições e a própria população assumem relevante pa- pel para enfrentar as ações arbitrárias de agentes estatais (CARDOSO; SANTOS, 2001; FARRANHA et al., 2016). Assim, surgem questões: como controlar a burocracia? Como proceder diante da desconfiança para com os representantes políticos eleitos e ineficiência burocrática? Como assegurar efetividade da gestão pública e ter políticas públicas efetivas juntamente com controle democrático? (MILANI, 2008).

Como respostas, o desempenho institucional pode ser aperfeiçoado ao ser

[...] acompanhado pela utilização intensiva de diferentes formas de avaliação e monitoramento das políticas públicas, como apoio ao processo de responsabilização do Estado e seus agentes em relação a suas ações, ampliando a transparência e garantindo [...] formas alternativas de controle. (CARDOSO; SANTOS, 2001, p. 213).

Assim, corroborando nessa linha, no intuito de aperfeiçoar esses mecanismos de enfrentamento do fenômeno corrupto, tem-se a construção de modelos de supervisão, controle e auditoria, por exemplo, política de descentralização e a adoção de mecanismos tais quais aqueles que responsabilizam gestores,

[...] (responsiveness e accountability), a gestão pública por resultados, o incremento do controle social, além de dispositivos de participação social que visam chamar cidadãos e organizações cívicas para atuarem como atores políticos da gestão pública. (MILANI, 2008, p. 553).

Tais práticas, por conseguinte, fomentam a acountability, entendida por prestação de contas, responsabilização, ou, ainda, – controle do poder. Nela, o representante (agente) deve prestar informações ao representado (principal), o que configura um fluxo informacional, evidenciando o ideal tratamento da soberania popular sobre a coisa pública em uma república (e não conforme práticas corruptas caracterizadoras de patrimonialismos, ou de confusão do público com o privado) (ALMEIDA, 2006; O‘DONNELL, 1998; SILVA, 2016).

Na esteira da abordagem da accountability, expõe-se que a sua modalidade vertical, isto é, aquela realizada pela população em eleições periódicas, precisa de complementação. As eleições periódicas consistem em mecanismo poderoso de controle dos governados sobre os governantes. No entanto, seus resultados dependem de outras instituições políticas (sistema eleitoral e partidário, financiamento de campanhas, por exemplo), o que pode gerar distorções da vontade popular.

Ademais, as políticas públicas têm geralmente seus temas definidos de modo precário, “[...] e o próprio processo eleitoral não contém nenhum instrumento que obrigue os políticos a cumprirem suas promessas de campanha, sendo a avaliação do desempenho dos governantes feita somente de forma retrospectiva nas eleições seguintes” (LOUREIRO, 2001, p. 48). Com isso, o complemento necessário corresponde à modalidade horizontal da accountability, segundo a qual

[...] as democracias desenvolveram mecanismos de controle recíproco dos Poderes, através dos quais o Legislativo, o Judiciário e diversas agências estatais fiscalizam os governantes de forma continuada, e não apenas episódica, como nos períodos de eleição. É o que se denomina accountability horizontal. (LOUREI- RO, 2001, p. 48).

Dessa forma, existem algumas classificações dos controles sobre a gestão pública[vii], cuja finalidade é que se garanta que a Administração “[...] atue de acordo com os princípios explícitos e implícitos na Constituição Federal que são: legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e [...] eficiência” (SILVA, 2002, p. 24).

Logo, além do voto, os mecanismos de controle e responsabilização dos governantes incluem: a) o controle parlamentar; b) os controles de procedimentos no interior da burocracia, através da fiscalização da conduta financeira e jurídica dos funcionários e de mecanismos de controle externo, como tribunais de contas, auditorias, comissões de inquéritos etc.; [c) o controle social] (LOUREIRO, 2001, p. 48). Este último, por conseguinte, é o foco deste trabalho.

Acerca de sua definição, controle social pode ser entendido com a participação da sociedade na fiscalização dos atos de agentes públicos, bem como no monitoramento de políticas públicas, seja de modo individual ou por grupos organizados (CGU, 2012; CONCEIÇÃO, 2010; LOUREIRO, 2001).

Na realidade brasileira esses mecanismos iniciaram sua implementação na década de 1990, na tentativa de superar o modelo burocrático de Estado e passando para um modelo gerencial. Aquele, caracterizado pelo formalismo, impessoalidade, profissionalização, hierarquia funcional, com um controle a priori; este, voltado para descentralização de funções públicas, menor formalismo, com controle de resulta- dos (a posteriori) (SILVA, 2002).

Isso demonstrou uma onda de institucionalização de ferramentas de consulta popular – que envolve o crescente debate sobre governança[viii] e da governabilidade. Além do que, a sociedade (no contexto das reformas de Bresser-Pereira com o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado/MARE) teria maior participação ao fiscalizar atuação dos gestores, em um controle social que pudesse indicar fatos para responsabilizar os gestores públicos (MILANI, 2008; SILVA, 2002).

Tais fatos, por sua vez, permitiram abertura de caminho para um modelo em que a sociedade exercesse controle. A própria Constituição Federal de 1988 abarca alguns mecanismos, como denúncias ao Tribunal de Contas feitas por qualquer cidadão (art. 74, § 2º, CF/88), reclamações acerca da prestação de serviços públicos (art. 37, §3º, CF/88), exemplificando.

No entanto, essa reforma gerencial e o discurso de participação da sociedade nesse novo modelo de gestão não estão alheios a críticas. Como aponta Ana Paula Paes de Paula (2005), esse modelo possuiria uma inserção social limitada. Haveria um discurso de participação

[...] mas na prática se enfatiza o engajamento da própria burocracia pública ou dos quadros das organizações sociais no processo de gestão. A estrutura e a dinâmica do aparelho de Estado pós-reforma não apontam os canais que permitiriam a infiltração das demandas populares. (PAULA, 2005, p. 147).

Nesse sentido, por sua vez, destacam-se iniciativas de um modelo societal na Administração Pública, em especial presente nos últimos governos presidenciais. Trata-se de estabelecer uma gestão pública que não centraliza o processo decisório no aparelho de Estado, e contempla a complexidade das relações políticas, pois procura se alimentar de diferentes canais de participação, e modelar novos desenhos institucionais para conectar as esferas municipal, estadual e federal (PAULA, 2005, p. 159).

Como exemplos de experiências participativas que surgiram de acordo com essa modelagem societal, podem-se citar: orçamento participativo (em relação ao controle financeiro-orçamentário), fóruns e redes de desenvolvimento local, conselhos de políticas públicas, conferências, pesquisas deliberativas, círculo de estudos, permitindo que diferentes interesses da sociedade fossem negociados em espaço público (MILANI, 2008; PAULA, 2005).

Tais práticas participativas que permitem o controle social, seguindo essa linha, espalharam-se para cidades brasileiras, contribuindo para uma nova relação entre Estado e sociedade,

[...] qual seja, articulação, descentralização, parceria, controle social e participação. [...] buscou-se uma in- versão total do padrão burocrático-institucional [...] [possível em razão de modelo de] organização política mais descentralizado, no qual a participação cidadã tem um lugar especial. (ALMEIDA, 2006, p. 48).

Isso se liga diretamente com o meio de Estado sair da crise de governabilidade, ao “[...] se relegitimar política e socialmente, incorporando os cidadãos aos negócios públicos [...] [envolvendo] os cidadãos no debate público” (LOUREIRO, 2001, p. 66), possibilitando ampliar capacidade de ação do setor público.

Logo, retomando o intuito de aperfeiçoar esses mecanismos de enfrentamento do fenômeno corrupto, o desempenho institucional pode ser aperfeiçoado ao ser

[...] acompanhado pela utilização intensiva de diferentes formas de avaliação e monitoramento das políticas públicas, como apoio ao processo de responsabilização do Estado e seus agentes em relação a suas ações, ampliando a transparência e garantindo [...] formas alternativas de controle. (CARDOSO; SANTOS, 2001, p. 213).

Portanto, para que haja esse acompanhamento ou controle pela sociedade, a porosidade estatal mencionada deve ser incrementada por práticas de transparência que possibilitem o acesso à informação pelos cidadãos. Assim, busca-se um governo aberto, em que os cidadãos acompanhem e influenciem processos governamentais pela informação disponibilizada ou requerida. Isso nos impõe pensar a transparência dentro de uma moldura maior que é a própria abertura institucional (SILVA, 2016, p. 45).

4. Direito de acesso à informação

O enfrentamento da corrupção, a melhor gestão de políticas públicas, a própria institucionalização do controle social pelos modelos de gestão pública, perpassam também pelo direito à informação. Entendido como um oxigênio para a democracia (MENDEL, 2009) e é tido como um direito humano universal, por meio do qual o indivíduo pode informar, informar-se e ser informado.

Tal previsão encontra-se presente também em tratados internacionais, como na Declaração de Direitos Humanos de 1948 (art. 19), ou no Pacto de São José da Costa Rica (art. 13). Tal direito é fundamental para a efetivação da democracia uma vez que possibilita a inserção social ao capacitar o cidadão a fazer escolhas e a participar politicamente. Trata-se de um pressuposto do exercício da participação cidadã. Logo, “[...] inscreve-se como direito humano fundamental e passa a exigir que Estados informem aos cidadãos sobre seus atos como exigência do direito de participação nos processos de tomada de decisão em sociedades democrá- ticas” (ANDRADE; CARDOSO, 2014, p. 117). E, ainda, é “[...] importante mecanismo de controle social de atos ilícitos do Estado e de combate à corrupção” (ANDRADE; CARDOSO, 2014, p. 117).

Nessa vertente, em termos globais, a disponibilidade e consumos cada vez maiores de informação, a influência de meios de comunicação e as novas tecnologias que potencializam esse alcance informacional em diversas áreas, tiveram contribuição para que líderes mundiais fossem forçados a prestar contas de seus atos. “O sigilo e a manipulação orwelliana da verdade pedras angulares do regime autoritário e totalitário tornaram-se cada vez mais difíceis de ser mantidos em um contexto pós-industrial de transparência crescente” (GLYNN; KOBRIN; NAIM, 2002, p. 29).

Este debate, por sua vez, situado na realidade brasi- leira, apresenta também fundamentos constitucionais que demonstram o tratamento do direito à informação como direito fundamental. Portanto, os mecanismos de acesso à informação, também se encontram estipula- dos nos seguintes dispositivos da Constituição: art. 5º, XXXIII[ix], art. 37, § 3º, II[x] e art. 216, §2º[xi].

4.1 Lei de Acesso à Informação e a transparência passiva no Brasil

Ainda no contexto brasileiro, a confluência da necessidade de transparência que possibilita o acesso à informação, o consequente controle social e o enfrentamento de atos corruptos, congregam-se, também, além da Constituição (1988), especificamente na Lei de Acesso à Informação Pública (LAI – Lei n. 12.527/11 e respectivo Decreto n. 7.724/12 – relativo ao Executivo Federal).

Dela, por sua vez, depreendem-se os conceitos de transparência ativa e passiva. A primeira relaciona-se à divulgação proativa de informações pelos órgãos públicos, possibilitando o livre acesso pela população nos sites dos próprios órgãos governamentais, por exemplo. O art. 8º da LAI traz requisitos que estes órgãos devem observar na disponibilização de dados em seus endereços eletrônicos. A segunda, por sua vez, corresponde à informação solicitada pelo indivíduo ao órgão público (por meio do serviço de informação ao cidadão – SIC, em unidades físicas de atendimento, ou e-SICs, sistema eletrônico) – e nesta é que reside o foco de abordagem deste trabalho (BRASIL, 2016; ENAP, 2017).

Para essa abordagem da transparência passiva, importante retomar o papel institucional conforme debatido anteriormente. Assim, em termos de instituição, nessa área destaca-se a presença do atual Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU). Criada em 2002, a então Controladoria-Geral da União e à época diretamente vinculada à Presidência da República, abarcou funções como controle interno do Executivo Federal (Secretaria Federal de Controle Internet – SFC), ouvidoria (Ouvidoria-Geral da União - OGU), corregedoria (Corregedoria-Geral da União-CRG) e prevenção da corrupção (Secretaria de Transparência e Combate à Corrupção – STPC)[xii]. Ela contribuiu para elaboração do projeto de lei que originou a LAI e também é o órgão responsável pelo monitora- mento da implementação desse dispositivo legal no Executivo Federal (BATAGLIA, 2017; OLIVIERI, 2010).

Além de difundir políticas de conscientização do papel do controle social e da importância da fiscalização (o que abrange sua função de prevenção da corrupção e de promoção da transparência), muniu-se das novas tecnologias que contribuíram para a criação de espaços no âmbito institucional para o cumpri- mento da LAI. Tal iniciativa destinou-se à participação da sociedade em termos de controle de atos públicos, por meio de pedidos de acesso à informação, o que pode ser feito com a implementação do chamado SIC, seja em meio físico, seja em meio digital.

Significando serviço de informação ao cidadão, o SIC engloba unidades físicas nos órgãos públicos, [...] responsáveis pelo recebimento, processamento, gerenciamento e envio da resposta aos pedidos de acesso à informação, além da orientação aos cidadãos (CUNHA, 2014, p. 186). Todavia, além dos espaços físicos destacados, há o uso de novas tecnologias de informação e de comunicação (TICs) que podem ampliar o exercício do direito em debate. Não devem ser vistas como um fim em si mesmas, mas como um meio para atingimento do interesse público. Logo, deve prezar pela qualidade do sistema e pela qualidade das informações.

Quando aliadas as novas tecnologias com a necessidade de efetivar o direito de acesso à informação, criou-se o e-SIC[xiii], sistema eletrônico dos serviços de informação ao cidadão. Este consiste em um “[...] sistema que funciona na internet e centraliza todos os pedidos de informação que forem dirigidos ao Poder Executivo federal, suas respectivas vinculadas e empresas estatais [por qualquer pessoa, física ou jurídica]” (CUNHA, 2014, p. 189). Nele, após cadastro, pode-se fazer pedido, acompanhar o processo pelo número de protocolo, receber a resposta, entrar com recurso, fazer reclamação, além de consultar as respostas obtidas.
Também permite

[...] acompanhar a implementação da Lei e produzir estatísticas sobre o seu cumprimento [...] tornando a prestação do serviço mais eficaz, eficiente, célere e transparente, corroborando com o investimento de qualidade em todo o processo de acesso à informação e contribuindo para o crescimento do país. (CUNHA, 2014, p. 189).

Trata-se, portanto, de importante ferramenta e espaço que abre um canal institucional de participação da sociedade no exercício do seu controle, por meio da mencionada transparência passiva. Contribui, ademais, para dar ênfase à cultura da transparência, do acesso, conferindo o sigilo como exceção.

5. Pedidos de acesso: corrupção e Executivo Federal

Diante da relação entre as categorias analisadas, adentra-se, agora, na questão do controle social possibilitado pela porosidade estatal traduzida pela institucionalização da transparência passiva. Logo, surgem questionamentos que advêm justamente do exercício dessa transparência passiva como forma de controle social sobre a gestão pública (em temas de corrupção). Portanto, questiona-se: de modo geral, que tipo de pedido de acesso à informação é feito sobre corrupção? Para quais órgãos? A transparência passiva realmente propicia o controle social? É possível obter elementos extraídos dos pedidos de acesso à informação sobre corrupção que possibilitem cons- truir indicadores que se relacionem à efetividade do controle social nesse campo?

Com isso, tem-se por objetivo específico desta seção apontar pedidos de transparência passiva no Executivo Federal, disponibilizados no site da CGU, no recorte temporal de 2015 e 2016[xiv]. Fez--se tal pesquisa com o termo de busca corrupcao. Diante dos resultados, apresentam-se algumas considerações sobre esta análise exploratória feita no portal de acesso à informação (acerca dos pedidos que lá constam registrados como resulta- dos da busca realizada).

Dessa forma, em termos de órgãos a que se destinaram os pedidos de informação, apresentam-se tanto aqueles da Administração direta (ministérios, por exemplo), quanto da Administração indireta (autarquias e fundações), bem como empresas públicas e sociedades de economia mista – o que condiz com os arts 1º e 2º da Lei de Acesso à Informação. Logo, têm-se o quadro 01, com os órgãos:

Quadro 1 – Órgãos que receberam pedidos de acesso sobre “corrupção”

Fonte: Elaboração própria. Portal Acesso à Informação.

Importante notar que algumas denominações ainda constam, nesta pesquisa realizada, como antes da última reforma ministerial. Agora, em relação ao mérito dos pedidos analisados, são a seguir apresentados de um modo geral (até mesmo em virtude do grande vo- lume de pedidos que constam na listagem decorrente da busca na plataforma). Assim, abordam os seguintes conteúdos e são feitas algumas considerações:

I) Primeira observação a se fazer é que nem sempre correspondem a pedidos diretamente relacionados a algum caso de corrupção, ou que tenha finalidade de descobrir atos corruptos;
II) Em muitos casos, o termo de busca corrupção aparece como um elemento presente em algum arquivo anexo ao pedido de acesso. A título de exemplo: destacam-se a nomenclatura no nome da Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC, da CGU); ou ainda em contratos firmados entre empresas estatais e entes privados em que se dispõe em cláusulas a ciência de normas anticorrupção, ou, ainda, de termos de compromisso com normas anticorrupção;
III) Há diversos pedidos de acesso a contratos firmados, os quais contêm tais termos de compromisso;
IV) Por vezes, o cidadão menciona a corrupção como uma forme de desabafo, perante uma dificuldade que se apresenta (como por exemplo, alegando injustiça diante da negação de crédito imobiliário);
V) Importante também são os pedidos de acesso a processos internos em autarquias, por exemplo, os quais remontam a investigações e fiscalização de irregularidades (como no atraso de entrega da obra);
VI) Diversas pesquisas científicas direcionam-se para a questão da corrupção: questionam-se entidades acerca de regras de integridade, de compliance, de mecanismos de apuração de denúncias e de prevenção da corrupção (destacam-se os pedidos a bancos nesse quesito);
VII) Existem solicitações de documentos referentes a leis, medidas provisórias, decretos, e exposição de motivos que tratem da temática de enfrentamento à corrupção;
VIII) Há menção pelos próprios solicitantes, de que são advogados, trabalham em escritórios ou empresas e que desejam confirmar determinada informação para firmar contratos;
IX) Ocorrem, ainda, pedidos acerca do monitoramento de implementação de leis (como a própria LAI em outros órgãos e níveis da federação);
X) Questiona-se sobe metodologias para índices relacionados ao tema em tela (como o ranking de transparência).

Além dessas constatações, um dos pedidos feitos à CGU aborda justamente o controle social. Nele questiona-se como e quais ações a CGU possui para incentivar este controle, qual a área responsável, e se há monitoramento. Como respostas, o Gabinete da Secretaria Executiva explica sobre o Programa Olho Vivo no Dinheiro Público – na tentativa de envolver sociedade “[...] numa mudança pela educação, pelo acesso à informação e pela mobilização social” (BRASIL, 2016, p. 1).

Além disso, tem como ações a capacitação presencial, ensino à distância, parceria com outros órgãos públicos e ONG, ações voltadas para a educação do cidadão – podendo-se deslocar até o município em que houve a demanda, uso da plataforma da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) para cursos de Educação a Distância (EAD). A responsabilidade está sob os órgãos de Coordenação-Geral de Cooperação Federativa e Controle Social (CFECS) ligado à Secretaria de Transparência e Prevenção à Corrupção (BRASIL, 2016).

6. Conclusão

Objetivou-se, portanto, relacionar as categorias apresentadas: corrupção, controle social, transparência e acesso à informação. Percebeu-se que, a partir do conhecimento da estrutura e agentes envolvidos no ato corrupto, bem como das consequências danosas de tal fenômeno, faz-se necessário seu enfrentamento – o que pode ser feito por meio do controle.

Em relação às diversas espécies de controle, destaca-se como objeto de reflexão neste trabalho, aquele exercido pela sociedade. Verificou-se, ante sua crescente importância frente às crises de representatividade, como um complemento da accountability. Com as reformas estatais das últimas décadas, destacam-se o modelo gerencial que abriu à institucionalização de formas participativas e o modelo societal que pôde incentivar o desenvolvimento de práticas participativas (ainda que nem sempre deliberativas ou de tomadas de decisão efetivas).

Isso contribuiu para o monitoramento social da execução de políticas públicas. Dentre essas práticas participativas, expõe-se o papel da CGU, que, adotando essa visão de participação social e de controle da gestão pública, institucionalizou mecanismos com estes objetivos, como é o caso dos pedidos de acesso (transparência passiva), feitos por meio dos SIC/e-SIC – e possibilitados pela Lei de Acesso à Informação.

Na análise dos pedidos, por sua vez, aparecem aqueles que, em um primeiro momento, demonstram querer exercer um controle ao buscar dados e informações: seja sobre contratos firmados com a administração pública, propostas em licitações e pregões que venceram, pesquisas científicas acerca de mecanismos anticorrupção e de integridade em órgãos e empresas. Porém, há aqueles que correspondem a apenas manifestações de desagrado com o cenário atual, ou ainda, outros que não tratam especificamente de pedidos de controle de corrupção (neste caso, poderia dizer que se deve ao sistema de busca ao ler o termo analisado em diferentes documentos).

E no que se refere à pergunta de pesquisa mencionada no início deste trabalho: a transparência passiva realmente propicia o controle social? De fato, uma vez dispondo de ferramentas institucionais a transparência passiva tem condições de permitir o controle social. No entanto, este depende de outros fatos para sua real aplicação, os quais podem ser pincelados: a) a própria agenda do grupo político que se encontra no poder; b) a manutenção e fortalecimento da capacidade institucional do órgão responsável para tais instrumentos; c) cooperação de grupos sociais para realizar os pedidos de acesso e reduzir a assimetria informacional.

Com isso, pretende-se dar seguimento a essa agenda de pesquisa, propondo o aprofundamento na análise dos pedidos descritos, bem como verificando os interesses, envolvendo estes mesmos pedidos: a quem eles interessam? Que desigualdades subsistem nessa participação?

Por fim, ainda que presentes tais limitações, trata-se de importante mecanismo institucional democrático que permite a participação da sociedade civil (ou de parte dela) no controle dos atos do Estado, solicitando informações públicas que lhe são de direito. Tal prática, mesmo podendo apresentar ressalvas, revela-se necessária para a dinâmica democrática, potencialmente, evitando assimetrias informacionais e corroborando para complementar ou corrigir elementos da representatividade por esse arranjo institucional de participação (FARRANHA et al., 2016).

NOTAS

[i] Artigo publicado originalmente, em 2018, na Revista Interfaces Científicas – Direito: https://periodicos.set.edu.br/direito/article/view/5865    

[ii] Mestrando em Direito, Estado e Constituição pela Universidade de Brasília – PPGD/UnB; Bacharel em Direito pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – UNESP/Franca; Membro do Grupo de Estudos Observatório de Políticas Públicas – GEOPP/UnB. 

[iii] Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP; Professora da Faculdade de Direito e do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília – FD/PPGD/UnB; Coordenadora do Grupo de Estudos Observatório de Políticas Públicas – GEOPP/UnB. 

[iv] Pode-se considerar ainda o “tráfico de influência” como outra espécie, envolvendo relações entre agentes privados e agentes públicos elegíveis/re- presentantes eleitos, conforme ilustra a figura 01. Outra questão importan- te para fazer observação é a de que a sobreposição entre funcionários elegí- veis e não elegíveis envolve inúmeros comportamentos que, de tal forma, nomear uma única modalidade seria difícil. Todavia, sugere-se a “divisão de subornos” entre políticos e funcionários de alto ou baixo escalão, ou de membros do Judiciário (que também não seriam eleitos) (ELLIOT, 2002). 

[v] Trata-se de pesquisa de opinião pública realizada pela Diretoria de Análise de Políticas Publicas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/DAPP) em agosto de 2017. A coleta de informações se deu pelo IBOPE, em mu- nicípios de todo território nacional, com 1.568 entrevistados. Disponível em: http://dapp.fgv.br/o-dilema-brasileiro-entre-descrenca-no-presente-e-esperanca-no-futuro/ 

[vi] A ONG Transparência Internacional, para esse conjunto de atores, es- pecificou o conceito de “sistema de integridade”, segundo o qual, como em uma estrutura de templo grego, sobre a base dos valores da socie- dade erigem-se pilares que correspondem aos poderes (Executivo, Le- gislativo e Judiciário), aos meios de comunicação, aos agentes privados, à sociedade civil. Estes, por sua vez, sustentarão o teto da integridade que equilibra os valores de estado de direito, desenvolvimento susten- tável e qualidade de vida. (TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, 2000; BATAGLIA, 2017; SPECK, 2002). 

[vii]   Para  exemplificação,  há  o  controle  administrativo  (poder  de  fiscalização  pela  Administração  sobre  seus  próprios  atos),  legislativo  (controle  polí-tico,  financeiro,  por  exemplo)  e  judicial  (baseado  na  legalidade  dos  atos  públicos); quanto ao momento, pode ser prévio, concomitante ou posterior; quanto ao locus (relativo ao poder) em que ocorre: internoouexterno(a titu-lodeexemplo: arts. 70 a 74 da CF88) (SILVA, 2002) 

[viii] Questões de governança envolvem a “[...] legitimidade do Estado enquanto ator e arena política do processo decisório” (MILANI, 2008, p. 553), e de governabilidade, “capacidade de formulação, gestão, implementação e articulação das políticas públicas” (MILANI, 2008, p. 553). 

[ix] Art.  5º,  XXXIII,  CF88  “todos  têm  direito  a  receber  dos  órgãos  públicos  in-formações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão  prestadas  no  prazo  da  lei,  sob  pena  de  responsabilidade,  ressalvadas  aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade edo Estado”. 

[x] Art.  37,  CF88:“§  3º  Alei  disciplinará  asformas  departicipação  dousuário-na  administração  pública  direta  e  indireta,  regulando  especialmente:  II  -  o  acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;” 

[xi] Art. 216, “§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua con-sulta a quantos dela necessitem”. 

[xii] Atualmente, apresenta-se esta configuração interna de funções. No entanto, em termos de status, a CGU após alterações, foi desvinculada da Presidência, sendo enquadrada como os demais ministérios. 

[xiii] Pode ser acessado no endereço: https://esic.cgu.gov.br/falabr.html 

[xiv] Escolheu-se tal recorte temporal em função: a) de a disponibilização do conteúdo dos pedidos de acesso se dar a partir do ano de 2015; e b) em virtude de serem anos completos, cujos dados estão consolidados. Assim, em pesquisas futuras pretende-se verificar tais pedidos no ano de 2017.

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