Jorge Hage - Discurso de transmissão do cargo de ministro

Senhor Ministro Valdir Moysés
Senhores servidores da CGU
Senhoras e senhores

Estamos aqui reunidos em uma solenidade singela, porém muito significativa para mim: a de transmissão do cargo de Ministro de Estado Chefe da Controladoria Geral da União.

Não pretendo, nesta oportunidade, fazer um balanço exaustivo do que foi realizado nestes DOZE ANOS DE EXISTÊNCIA DA CGU, ou nos meus OITO ANOS COMO MINISTRO.

Apenas julgo do meu dever apresentar um breve resumo, para o ministro que chega, expondo-lhe de onde partimos, até onde chegamos e o que, a meu ver, ainda é preciso fazer para avançar mais. Esta última parte, peço que seja vista apenas como uma última contribuição, legitimada não por méritos meus, mas pela experiência vivida no dia a dia durante esse período.

A CGU vem fazendo o Brasil avançar no aprimoramento do Controle dos Recursos Públicos; na Luta Contra o Desperdício, os Desvios, a Improbidade e a Corrupção; avançar no Incremento da Transparência Pública, no Estímulo ao Controle Social, na Busca pela Melhoria da Gestão Pública e, portanto, na busca por Melhores Serviços Públicos. Sim, é a tudo isso que a CGU vem procurando responder. Não é este apenas um órgão de controle interno estritamente; e não é apenas uma agência anti-corrupção; é isso e é muito mais.

Suas atuais funções estão formalmente definidas segundo um agrupamento estrutural que as reúne,como se sabe, em 4 grandes blocos:

a) O Controle Interno (que se realiza mediante acompanhamento dos grandes sistemas corporativos de compras públicas e execução orçamentária e financeira , e mediante auditorias de diversas espécies, concluídas com orientações e recomendações aos gestores, ou com indicação de possíveis responsabilidades); é tarefa da SFC;
b) A Correição (que é o braço repressivo, acionável ante o cometimento de ilícitos, seja por agentes públicos, seja por empresas em sua relação com o Poder Público); tarefa da Corregedoria-Geral;
c) O Incremento da Transparência e do Controle Social e o Estímulo a Boas Práticas no Setor Privado (entendidos como elementos mais gerais de uma política de Prevenção da Corrupção), são objeto da atuação de outra Secretaria específica, a STPC;
d) e a função de Ouvidoria (que aqui é concebida sobretudo como canal direto de Participação Cidadã na atividade estatal, envolve o recebimento e análise das denúncias e dos pedidos de acesso á informação; tarefas da Ouvidoria Geral, que coordena ainda as Ouvidorias Federais).

Em suporte direto a essas áreas atuam ainda o Observatório da Despesa Pública, a área de Inteligência, a de Sistemas e Informações, além das indispensáveis áreas do apoio jurídico, da gestão interna, das comunicações e do assessoramento internacional.

Sobre essas funções, que a CGU hoje exerce, importa salientar que, tão importante quanto tê-las foi fazê-las operar de forma integrada e intercomplementar: os trabalhos de auditoria sendo precedidos e apoiados por um trabalho de mineração e cruzamento de dados nos grandes sistemas corporativos do governo, capaz de apontar caminhos, riscos e modus operandi de fraudes que se repetem; os resultados das Auditorias, por sua vez, fornecendo elementos à Corregedoria para, no passo seguinte, instaurar os processos punitivos que lhe cabem; as Denúncias de cidadãos, recebidas pela Ouvidoria sendo triadas para que as mais consistentes deflagrem diretamente ações correcionais ou, quando necessário, sejam pontos de partida para uma ação de Auditoria; e assim por diante... É assim que funciona hoje a CGU.

Mas isso precisou, ainda, ser integrado com outras funções, que cabem a outras instituições de defesa do Estado, o que foi feito mediante parcerias buscadas, desde cedo, com o Ministério Público, com a Policia Federal, com o TCU, coma AGU, com o COAF, com o CADE e com outros órgãos de relevo.

Tal articulação é fundamental, até porque a corrupção é fenômeno multifacetado e complexo, que exige diversas formas e instrumentos de ação para seu adequado enfrentamento.

E os resultados têm sido significativos. A fiscalização dos recursos federais distribuídos para aplicação pelas quase 5.600 Prefeituras do país – desafio de dimensões encontradas em poucas nações – partiu da estaca zero para transformar-se em realidade corriqueira, apesar das limitações financeiras e humanas da Controladoria.

Já foram realizadas perto de 40 edições do Programa de Sorteio Público de Municípios, lançado em 2003, pelo Ministro Waldir Pires, meu antecessor nesta Pasta e que deu início a esta caminhada. Já foram mais de 2.000 municípios visitados, com cerca de 20 bilhões de reais fiscalizados somente nessa modalidade de controle. Isso sem computar os municípios alcançados por outras linhas de auditoria da CGU, como as Auditorias Especiais (que atingiram 80 municípios somente neste ano) e as de Avaliação de Programas de Governo.

As Auditorias Investigativas, por sua vez, têm alcançado as mais diversas áreas da Administração, indo desde às Obras Rodoviárias até ao Patrocínio do Voley, ou desde os Recursos para Desastres Naturais até o Seguro do Pescador Artesanal, apenas para ilustrar a variedade de objetos com que lidamos.

E os benefícios desse trabalho, embora nem sempre quantificáveis em termos numéricos, são infinitamente superiores ao que custa a CGU no orçamento da União. A título de exemplo, somente nos últimos três anos, a parcela contabilizável do que se evitou pagar indevidamente atingiu cerca de 6 bilhões de reais. E o montante certificado, entre 2003 e 2014, para possível recuperação, dependendo ainda de julgamento pelo TCU, é superior a 12 bilhões.

Os resultados das nossas Auditorias são sistematicamente enviados, além do TCU, à Policia Federal, de onde se originam muitas das famosas Operações Policiais, cujos inquéritos, por sua vez, resultam em Denúncias criminais do Ministério Público. Este, por outro lado, utiliza os Relatórios da CGU para dar início a milhares de Ações de Improbidade contra os responsáveis, o que também é feito pela AGU. E as condenações já começam a se multiplicar, em que pese a morosidade dos processos na Justiça. Há poucos dias, por exemplo, foram noticiadas as primeiras condenações resultantes do que ficou conhecido como a Máfia das Ambulâncias (ou Operação Sanguessugas).

Os mesmos Relatórios seguem para os Ministérios responsáveis pelo dinheiro repassado, para as medidas que lhes cabem. E hoje vão também para o site da CGU na Internet, onde todos os cidadãos podem a eles ter acesso.

No campo do Controle Social e da Transparência quero destacar apenas aquela que viria a ser a iniciativa mais marcante e distintiva do Brasil, reconhecida e premiada internacionalmente: o Portal da Transparência, hoje certamente um dos maiores sites do mundo a exibir tal volume de informações, em bases diárias, sobre todas as despesas de um Governo Nacional das dimensões do brasileiro. E, a partir de 2011, dando transparência, também, às remunerações de todos os servidores federais (cerca de 1 milhão de pessoas, a começar pelo Presidente da República).

Começando com menos de 300 mil acessos em seu primeiro ano de operação (2005), o Portal atingiu 14 milhões de acessos em 2014.

Para nós que acreditamos ser a transparência o melhor antídoto contra a corrupção (além de sua óbvia serventia para a melhoria da gestão e dos serviços prestados ao público), esses números são muito animadores.

No plano sancionatório-administrativo, de grande relevância em um país onde os processos judiciais sofrem de enormes entraves e intolerável morosidade, a contribuição da CGU para reduzir a cultura da impunidade se dá pela intensificação da dimensão repressiva, o que já levou à exclusão dos quadros da Adm. Federal de mais de 5 mil funcionários, incluindo dirigentes e servidores de cargos os mais elevados.

Somente nos últimos meses, foram instauradas mais de três dezenas de processos em face de dirigentes, ex-dirigentes e empregados da Petrobras. Também na outra ponta da relação delituosa, do lado do agente particular corruptor ou fraudador, vêm sendo aplicadas as sanções cabíveis às empresas que cometem ilícitos contra o Estado. E também nessa ponta, a CGU abriu recentemente nove processos em face de empresas (oito nacionais e uma estrangeira) suspeitas de fraude e pagamento de propina em suas relações com a Petrobras.

Lançamos o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, que já registra mais de 4.300 pessoas jurídicas apenadas. Esse banco de dados que objetiva concentrar as informações em um só lugar para dar efetividade à norma legal, de sorte que todos os órgãos públicos do pais saibam quem já foi punido por outro, já obteve a adesão de mais de 20 dos 26 estados brasileiros, além, é claro, de ser obrigatório para todos os órgãos federais.

Decreto Presidencial criou também, em 2011, o Cadastro de Entidades sem Fins Lucrativos Impedidas de receber verbas federais, por se envolverem em atos ilícitos em matéria de convênios. De outro lado, o estímulo aos bons empresários foi buscado, na prática, com iniciativas como o Cadastro Pro-ética e outras que são frutos de parcerias como a que qa CGU mantém com o Instituo Ethos e com o Instituto ETCO.

Mais recentemente o Brasil ganhou novos instrumentos de relevo para o enfrentamento da corrupção e o incremento da transparência pública. E, com eles, a Controladoria recebeu novas atribuições. Refiro-me à Lei de Acesso à Informação (a LAI), à Lei sobre Conflito de Interesses, e à Lei da Empresa Limpa (também chamada Lei Anticorrupção), que promove a responsabilização objetiva das empresas pelos atos de corrupção em que estejam envolvidas. Esse diploma legal, que entrou em vigor em 29 de janeiro de 2014, permite à própria Administração aplicar multa de até 20% do faturamento bruto a essas empresas, independentemente da intenção delituosa de seus dirigentes, tornando o empresário sério no maior interessado em prevenir a prática de ilícitos por seus prepostos.

Com essa lei, o país atende, também, a um compromisso internacional assumido junto à OCDE, desde o ano 2000, quando ratificou a Convenção contra o Suborno Transnacional. Também nestes últimos anos, o Brasil liderou, junto com o Estados Unidos e mais seis países a iniciativa internacional denominada Parceria por Governo Aberto (a OGP), que hoje já reúne mais de 60 nações, voluntariamente comprometidas a adotar novos avanços em transparência e participação social. 

Além disso, nosso país tem tido participação destacada em todos os eventos internacionais na luta global contra a corrupção, e tem sido anfitrião de alguns dos mais importantes encontros dessa espécie, credenciando-se, inclusive, como fornecedor de cooperação técnica e investigativa na matéria.

Como visto, é inegável que o Brasil evoluiu enormemente nos últimos 12 anos, na construção e aplicação de um diversificado instrumental de Controle, Transparência, Prevenção, Integridade Institucional e Repressão, para a defesa do Estado e do Patrimônio Púbico. E isso é mérito inquestionável dos últimos três Governos que se sucederam - dos Presidentes Lula da Silva e Dilma Rousseff.

Mesmo porque, antes deles, nada disso sequer existia.

Mas, de outro lado, não há como ignorar o quanto ainda falta percorrer, no caminho que se tem pela frente.  A sensação que tenho é de que completou-se um ciclo; chegou-se ao limite possível com o desenho e o modelo de controle atual. É claro que tudo o que existe pode e deve ser aperfeiçoado. E certamente o será, pela nova gestão, sob a liderança do novo ministro, possuidor que é de todas as credencias para tanto.

Para que se faça possível, porém, dar agora um novo passo realmente adiante, creio ser necessária uma mudança de patamar na estrutura do Sistema de Controle do Poder Executivo Federal. Além de medidas outras, de outra natureza, às quais me referirei no final.

Essa mudança deve começar pela Complementação do Sistema de Controle Interno. Como já tive oportunidade de dizer, em sua formatação atual, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo não chega a ser propriamente um “sistema”. E se o é, é incompleto. “Sistema administrativo” é, por definição, algo integrado por um conjunto de órgãos, com algum grau de vinculação ou relação entre si. Em geral, tem-se um Orgão Central, vários orgãos setoriais e, por vezes, órgãos seccionais. O atual “sistema” de controle só conta praticamente com o Órgão Central (a Secretaria Federal de Controle, da CGU). Os Setoriais que existiam (as CISETs) foram extintos em décadas passadas (certamente em nome do “enxugamento neoliberal do Estado”), restando apenas três, por razões muito peculiares (no MD, no MRE e na PR). 

Nos demais Ministérios não se tem mais que um único Assessor Especial de Controle Interno, cuja insuficiência dispensa maiores comentários.

Tentamos, sem sucesso, obter ao menos a transformação desse assessor único em uma Unidade de Assessoria, com uma equipe mínima para cuidar do Controle em cada Pasta. Mas sempre estive convencido de que é necessário muito mais que isso, principalmente nos Ministérios que operam grandes volumes de Transferências e que teriam o dever de acompanhar sua aplicação, seja à distância, por meio de sistemas eletrônicos, seja, muitas vezes, in loco. Outro tanto vale para as Pastas com grandes investimentos diretos em Obras ou Equipamentos e que hoje são carentes de condições razoáveis de Controle Primário. Este, da responsabilidade inafastável do gestor, de qualquer gestor, sempre é bom insistir, não se confunde com o Controle Interno que cabe á CGU, nem muito menos com o Externo, a cargo do Tribunal de Contas.

Nada, porém se compara às mudanças que se mostram necessárias em outra faixa da Administração – conceituada como integrante da Administração Indireta – onde se situam as chamadas Empresas Estatais. Estas, sobretudo as de Economia Mista, ficam praticamente fora do alcance do atual “Sistema de Controle Interno do Poder Executivo”.
Na verdade, esse “sistema”, com todas as limitações aqui já referidas, (principalmente pela ausência dos elementos setoriais), bem ou mal, alcança razoavelmente a Administração Direta (ou seja,os Ministérios), e uma parte da Indireta – as Autarquias e as Fundações.

As Empresas Públicas e as de Economia Mista (com exceção, em parte, das chamadas “estatais dependentes” do Tesouro), ficam fora do seu alcance, sobretudo na dimensão preventiva, que é a que mais importa. E é bom lembrar que é por elas que passa hoje a parcela mais vultosa dos investimentos federais.

É certo que podem, tanto a CGU quanto ao TCU, fazer as auditorias que desejem nas empresas estatais. E as fazem, dentro de suas possibilidades. Em geral, auditorias anuais de contas, com baixo poder de detecção de irregularidades importantes, ou com amostras sempre insuficientes, ante o grande volume de contratos, por exemplo, celebrados a cada ano por empresas como a Petrobras ou a Eletrobras. E, eventualmente, a partir de suspeitas levantadas ou de denúncias recebidas – as chamadas auditorias especiais ou investigativas. Mas isso não resolve o problema aqui apontado, que é o da prevenção.

Para solucioná-lo, necessária se faz a adoção de um conjunto de medidas que, a nosso ver, incluiriam, dentre outras:

1º ) Introduzir, em cada uma dessas empresas estruturas de Controle Interno próprias e efetivas, com alcance e competências que teriam de ir muito além daquilo que fazem hoje suas unidades de Auditoria Interna.
Conforme já tive oportunidade de dizer, o que acaba de ser descoberto na Petrobras constitui clara evidência do que afirmo. E a decisão de criar-se ali uma Diretoria de Compliance (ou Controle Interno, ou Governança) vem confirmar a necessidade que estou a apontar.

2º ) Uma segunda medida concreta consistiria na aprovação do Estatuto da Empresa Pública, previsto no § 1º do art. 173 da Constituição, e até hoje inexistente. A elaboração e discussão desse diploma legal seria o momento e a sede jurídica apropriados para que o país debatesse questões tormentosas até hoje não resolvidas , ou mal resolvidas, em torno dos limites dos controles públicos que queremos ter sobre essa espécie de entidade que se situa nas fronteiras entre o Setor Público e o Setor Privado.

Ali seriam definidas, por exemplo, as normas sobre Licitações e Contratos aplicáveis às estatais (que certamente não podem ser as da Lei 8.666, de 1993, mas tampouco podem ser aquelas aprovadas por um Decreto de 1998 para a Petrobras e que praticamente eliminam a competição).

Alí se decidiriam, também, conforme prevê textualmente a Carta Magna, “as formas de fiscalização pelo Estado e pela Sociedade”, o que vem a ser precisamente aquilo em torno do que tanto se tem debatido recentemente, ou seja, até quer ponto devem tais empresas (submetidas que são ao regime do direito privado, como diz o mesmo artigo) estar submetidas a um Sistema de Controle Público; e até que ponto devem elas ter suas informações abertas ao controle da própria Sociedade, ou seja, até que ponto devem a ela aplicar-se as regras de Transparência Pública.

A partir desse debate, necessário e, diria eu, agora inadiável, certas questões especificamente relacionadas ao que chamei de Controle Preventivo teriam que ser decididas. Como por exemplo, a submissão, ou não, das informações sobre Editais de Licitações e Compras, ou sobre a Execução de Despesas, a sistemas eletrônicos acessíveis, no dia a dia, aos Órgãos Centrais de Controle, como a CGU, o que hoje é impossível. E, de igual modo, a publicidade, em bases diárias, à realização dos gastos e investimentos dessas empresas, no Portal da Transparência.
É a esses novos passos que tenho me referido quando falo em uma nova etapa que precisa agora ser vencida, em matéria de Controle Público em nosso país, no âmbito federal. Essa segunda etapa, ou segundo ciclo, se quiserem chamar assim, teria como principal característica, ou como marco referencial, o Controle das Estatais, em sua dimensão preventiva.

Enquanto isso não se resolve, o melhor que se pode fazer em relação às estatais é reforçar a capacidade reativa do Órgão Central, o que vem sendo feito de forma intensa nos últimos tempos,com o remanejamento e a requalificação emergencial de pessoal para atuar nessas áreas.

Como resultado disso, podemos contar hoje, apenas na área da Petrobras, com sete ações importantes de Auditoria – incluindo os casos de SBM e Pasadena – e cerca de 40 Processos de Responsabilização, tanto de agentes públicos, quanto de empresas corruptoras.

Em outro plano e agora sob outro prisma, tratando, como estamos, de uma reflexão sobre o que ainda falta conquistar, não há como deixar de mencionar duas espécies de Reforma que dependem, é claro, do Congresso Nacional, mas que só acontecerão se forem abraçadas e lideradas pelo Executivo. Refiro-me à Reforma Política e á Reforma do Processo Judicial.  A primeira, principalmente para reduzir o espectro partidário a um número razoável de partidos que façam algum sentido para o eleitor; reduzinmdo também os Custos das Campanhas; e para adotar o Financiamento Público Exclusivo, com os ajustes cabíveis no sistema eleitoral; mas se e enquanto isso não for possível, impõe-se suprimir, pelo menos, o Financiamento Empresarial de Campanhas e de Partidos, pois é aí que se situa o nascedouro da maior parte da alta corrupção.

A segunda, para agilizar o processo (civil e penal), hoje intoleravelmente moroso – pelas excessivas possibilidades recursais e protelatórias em geral, o que alimenta ainda a sensação de impunidade que precisamos superar. Em outro prisma, ainda, é preciso também avançar de forma mais homogênea, no país. Por sermos um país federativo, há que respeitar a autonomia de cada um dos entes da federação. Mas é inegável que o esforço que vem sendo feito na esfera federal precisa encontrar melhor eco nos estados e municípios. De outro modo, a cultura e a sensação de corrupção dificilmente se modificará, pois o cidadão comum não faz distinção entre as esferas de governo, nem entre os Poderes Constituídos. Nem faz essa distinção quem observa o Brasil de fora do país.

O mais importante, porém, é que, nos últimos anos, o Brasil despertou e deu início a transformações significativas nessa área.  Os órgãos de defesa do estado vêm cumprindo o seu papel com independência e firmeza.  E a CGU esteve sempre no centro desses avanços. Por isso mesmo, conquistou a credibilidade e o reconhecimento da sociedade brasileira.

Deixo hoje a CGU com a consciência tranquila do dever cumprido. E com a certeza de que Vossa Excelência, senhor Ministro Valdir Moysés, dará plena continuidade a esse trabalho, que não pode parar, para o bem do país e de seu povo – que paga os impostos e tem o direito de vê-los corretamente aplicados. Sua trajetória de servidor público exemplar é para todos nós, da CGU (e eu continuo me incluindo entre os “da CGU”) uma garantia. Garantia de que, além do firme prosseguimento ao que se faz hoje, V. Excia certamente reúne as condições necessárias para liderar essa nova etapa.

Garantia também é a que decorre da excepcional equipe de servidores públicos que compõem os quadros da CGU. Não somente pela competência, mas também pelo compromisso, pela dedicação e até pela paixão que caracteriza esses profissionais.

Aqui V. Excia encontrará verdadeiros servidores públicos, na correta acepção do termo, servidores de carreira, que são, como costumo dizer, verdadeiros militantes de uma causa. A causa republicana, da defesa do Estado Brasileiro.
Eu tenho enorme honra e muito orgulho por ter participado, desde o início, dessa construção, junto com essa grande equipe de servidores. No começo, como Secretário-Executivo do Ministro Waldir Pires, extraordinária figura de homem público que honra o Brasil. Depois, desde 2006, como Ministro.

E levarei comigo a lembrança do melhor time que já tive a oportunidade de liderar, em minha vida pública.

Muito obrigado.