O panorama encontrado pode apontar alguns desafios deparados no Conselho de Saúde, tais como a falta de conhecimento dos conselheiros sobre seu papel no CMS e sobre o próprio papel do CMS na esfera social e sanitária; o desconhecimento sobre as fontes de onde provêm as verbas que financiam o SUS; o desconhecimento do Regimento Interno e do Plano Municipal de Saúde, além da dificuldade de analisar o Relatório de Gestão. Tudo isso limita a eficiência da atuação dos conselheiros, levando a comportamentos de submissão e conformismo em substituição a práticas de cidadania, participação e controle social. Nota-se, com isso, que é cada vez mais necessário socializar as informações sobre os conselhos junto à sociedade, buscando reverter essa situação. (Cotta, Cazal e Rodrigues, 2009, p. 434)
Outro fator importante a observar nos conselhos diz respeito à capacitação de seus membros, visto que o reconhecimento apenas da sua existência legal para o controle social não tem se mostrado suficiente para a sua legitimação (MARTINS, 2007). Um caminho que tem sido apontado para mudar esse quadro são as estratégias de capacitação para fortalecer a dinâmica interna dos conselhos e sua relação com a sociedade (CORREIA, 2005) [...]
[...], é pequeno o número de conselheiros que participaram de alguma capacitação, seja antes do início ou durante o mandato em ambas as regiões, para que tivessem conhecimento sobre o que é o CAE, qual o seu objetivo e quais seriam suas atribuições. Foi avaliado por Correia (2005), o impacto de capacitação de conselheiro de saúde sobre o desempenho do conselho, tendo concluído que os conselheiros capacitados apresentam uma média mais elevada de intervenções nas reuniões e de articulação com sua base, do que os conselheiros não capacitados. (Barros, 2014, p. 40)
Por fim, um quarto conjunto de condicionantes é definido pelo volume/tipo de recursos detidos pelas IPs (instituições participativas) para dar sustentação ao seu funcionamento e, também, para implementar suas decisões/ações. Tema relativamente secundarizado na literatura sobre as IPs, a questão dos recursos (humanos, materiais, financeiros, de conhecimento etc.) necessários à realização das atividades cotidianas destas instituições e à efetivação de suas decisões é um elemento central para avaliar o funcionamento e os resultados produzidos pelas mesmas. A capacidade de produção de resultados por IPs dotadas de recursos expressivos (recursos para alocar através de suas decisões; corpos técnicos altamente qualificados; boas condições materiais – salas, equipamentos; funcionários de apoio; recursos para viagens e atividades etc.) tende a ser muito distinta em comparação com IPs caracterizadas por grande precariedade. (Silva, 2011, p. 239)
Ao se analisar empiricamente os conselhos municipais, tem-se um cenário desalentador: queixas comuns de falta de recursos, de precariedade das instalações físicas, do caráter marginal que o conselho ocupa no poder municipal, da baixa presença dos representantes nas reuniões plenárias, das dificuldades do exercício da deliberação, entre outras. Parece claro que o funcionamento dos conselhos depende de suas condições físicas, materiais e institucionais. A realidade na maioria dos municípios pesquisados mostra que nem sempre os conselhos apresentam as condições mínimas de subsistir, o que espelha um baixo grau de institucionalização e uma fraca autonomia dos conselhos e sua dependência excessiva do Executivo municipal. Na maioria dos casos, os conselhos funcionam em salas cedidas no espaço da prefeitura, com uso de recursos como telefone, material de consumo etc. também pertencentes ao Executivo municipal. Se o governo reconhece a relevância do trabalho desenvolvido pelos conselhos, existe alguma chance destes funcionarem. Se não existe esse reconhecimento, não há qualquer condição de o conselho subsistir. (Carneiro, 2002, p. 288)
Os novos mecanismos participativos incluídos na governança local se baseiam no engajamento popular como um recurso produtivo central: a participação dos cidadãos provê informações e diagnósticos sobre os problemas públicos, geram conhecimentos e subsídios à elaboração de estratégias de resolução dos problemas e conflitos envolvidos. A qualidade da participação pode ser mensurada pelo grau de informação (ou de desinformação) contido nas opiniões dos participantes. (Gohn, 2002, p. 20)
Além da indicação dos principais entraves ao exercício do controle social pelos conselhos, a literatura acadêmica também indica alguns caminhos que podem contribuir para a atuação dessas instituições, dentre as quais destacamos:
Em um balanço da literatura sobre os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, Tatagiba (2003) ressalta, entre vários limites, a resistência do Estado para com estes espaços, utilizando-se de uma série de mecanismos de controle sobre o processo participativo. Parece que a palavra-chave para os sucessos (parciais) de várias experiências não é o diálogo ou a cooperação, e sim a “estratégia”. De acordo com a autora, a compreensão do Estado como um ator não monolítico tem sido fundamental para a adoção de procedimentos ou estratégias que visam a estabelecer alianças e parcerias pontuais com diferentes setores (da sociedade e do Estado) tendo em vista a concretização de objetivos voltados para a promoção dos direitos sociais. (LÜCHMANN, 2006, p. 24).